中国垃圾焚烧行业邻避冲突原因与治理策略探析

■文 / 田烁

中国正处于社会发展转型期，经济发展和城市化进程加快，对公共设施建设需求量逐年递增，加之转型期社会矛盾和问题交织叠加，国家治理体系和治理能力有待加强等诸多困难与挑战，导致社会冲突易发、频发，环境领域邻避冲突时有发生。环境领域邻避冲突实质是环境保护、民生需求和社会治理矛盾交织的结果，垃圾焚烧项目频遭抵制就是此类矛盾的典型缩影。

2018年以来，中国多地发生数起因垃圾焚烧发电项目引发的维权事件受到舆论广泛关注。据笔者不完全统计，仅2018年上半年，中国已发生30余起垃圾焚烧发电项目维权互联网舆情，演变成线下群体性抗议事件的高达19起。其中，一些区域的抵制事件因群众参与规模大、持续时间长、警民冲突激烈，给当地完善垃圾处理设施、改善环境质量、维护社会和谐稳定造成了负面冲击。

本文结合具体案例，重点就中国垃圾焚烧行业邻避冲突的原因与治理策略进行初步探析。

一、中国垃圾焚烧行业邻避冲突的原因

中国垃圾焚烧邻避冲突重点聚焦于以下四方面：第一，工艺是否科学、安全；第二，决策程序是否合法、公开；第三，环境监管执法是否存在漏洞；第四，政府危机应对的方式方法是否妥当。以上四方面顾虑相互交织与影响，加重公众对项目的反对情绪，甚至激化为线下冲突。

垃圾焚烧行业邻避冲突的根源是利益调节的失衡，此外，科普、传播、沟通、监管与危机应对等环节的瑕疵或欠缺，又加剧了对立情绪，激化了矛盾的爆发。

（一）负外部性致利益失衡，受项目影响的公众未得到合理补偿

负外部性，也称外部成本或外部不经济，是指个人或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应补偿的现象。不可否认，垃圾焚烧发电项目作为民生基础设施所发挥的重要作用，但在为社会提供服务的同时，其建设和运营一定时间和空间内，产生了社区形象受损、房产贬值和心理压抑等负面影响，更何况因运营不善、监管不严而偷排超排的违法企业主，还对周边社区民众健康和环境安全造成了影响，此类负面效应都要由周边居民来承担。负外部性一方面激发了项目周边公众防御风险的本能反应，也造成了利益天平的失稳失衡，这是邻避冲突产生的心理基础和根本原因。环境领域邻避冲突的实质是环境保护、民生需求和社会治理矛盾交织的结果，垃圾焚烧项目频遭抵制就是此类矛盾的典型缩影。

（二）既有项目“欠旧账”，科普工作不到位，行业污名化致公众谈“烧”色变

垃圾焚烧相关舆情存在污染环境、高致癌率、二恶英、非法排放、超标排污等高频负面词汇。这反映出两方面问题：一是个别部门存在执法不严、监管偏软等漏洞，为垃圾焚烧企业放松管理、偷排超排等行为留有空间，导致历史欠账多，信用透支大，公众负面印象深刻；二是科普传播不精准、不到位，使公众对垃圾焚烧行业似懂非懂，而对“坏消息”偏听偏信，负面夸大之词泛滥，在网络和社交媒体上形成了信息“流瀑效应”，加剧了这一行业邻避冲突的紧张态势。

（三）项目立项与建设过程合法、合理、公开性遭质疑，增加项目落地的不确定因素

慎重选址并依法依规开展环境影响评估是环境敏感项目能够顺利落地的基础。从2018年上半年的网络舆情来看，很多遭到公众抵制的垃圾焚烧项目都有周边居民反映选址不科学的情况，人口密集、农田广袤、水网密布是选址备受诟病的焦点。近期垃圾焚烧邻避冲突的互联网舆情中，还有网民反映项目信息公开不足、公众参与不充分，甚至造假的情况，这对任何邻避设施而言无疑雪上加霜。

（四）政府危机处理方式不当，沟通不畅催化矛盾升级

个别地方政府在面对新时代新问题时，存在推诿扯皮等官僚主义现象，也存在急功近利、资源不均、监管缺位等问题，容易对此类邻避冲突的风险无视、轻视或误判，进而陷入“老办法不管用，新办法不会用”的困境。政府部门的不作为或乱作为，会削弱企业作为公众沟通的主体责任，强化公众对政府、企业的双重不信任感，将政企民三方关系推入互不信任的死循环。

（五）纠纷解决机制不成熟，特事特办的随机性还较为突出

中国缺乏有关邻避设施选址和邻避冲突防范与化解的法律。一方面，在邻避设施选址阶段，法律依据较为宽泛，行政规划、行政许可、环境影响评价等方面的法律是主要选址参考依据，不具有特定项目的针对性和适用性。另一方面，在邻避冲突发生后，关于纠纷解决依据、标准以及奖惩措施的法律法规尚不完备，只能通过一般性的纠纷解决方式来处理，因而在“对症治疗”方面表现逊色。另一方面解决邻避冲突的实践，主要还是通过居民上访（集会）-官方介入-停建（缓建）-事态平息（推进）的路径来解决。此类路径最大的弊端是其随机性和不可控性，耗费过多行政成本，缺乏长效稳妥解决问题的制度基础。

二、中国广东省博罗县垃圾焚烧项目成功落地经验总结

与一些垃圾焚烧项目“匆忙上马，草草叫停”不同的是，中国广东省博罗县的垃圾焚烧项目落地过程显得波澜不惊，但身临其境的参观者却对此项目印象深刻。置身工厂，却浑然不知，参观者可能会误以为走入一个景区度假村。博罗县垃圾焚烧项目顺利落地运营，关键在于做到规范运营、严格监管和信息公开。此外，通过在厂区内建设生态环境教育展厅，系统全面介绍垃圾处理相关知识，对于破解公众认知误区及恐慌也起到较好的疏导作用。

博罗县生活垃圾焚烧发电项目位于博罗县新作塘村花果山，设计规模为日处理生活垃圾1050吨（三条350吨/日的生产线），年处理生活垃圾总规模25.55万吨，服务范围为博罗县辖区2858平方公里，17个镇及罗浮山管委会，常住人口约105万人。该项目按照BOT特许经营方式由中国光大国际有限公司（下称“光大国际”）投资建设和运营，特许经营期30年。目前一期工程700吨/日已建成，总投资约为4.17亿元（含二期共用部分，即主厂房的垃圾卸料大厅和垃圾存储坑），于2013年11月27日开工，并于2015年7月16日点火试运行，8月进入商业运营。一期装机容量15MW；按发电机组年运行8000h计算，年发电量8213.77万kWh，年上网电量6735.29万kWh。二期工程建设已启动，投资约1.8亿元，计划于2018年建成投入使用。

为推动项目落地，博罗县做了以下工作：

（一）加强群众矛盾排查与化解，做好公众协调与沟通

博罗县成立维稳处置领导小组和村民协调领导小组，组织县乡干部到项目地附近的村庄进村入户有针对性地做好群众矛盾排查和化解工作，做好公众沟通工作。博罗县政府还分批组织500多人次附近村民到江浙一带已经运营的生活垃圾焚烧发电厂参观学习，消除村民顾虑，争取村民对项目建设的理解和支持。

（二）注重发展惠民工程，高标准建设运营项目

博罗县把新作塘村作为省级新农村建设示范片的7个示范点之一，投入6000多万元用于村道改造、自来水工程、垃圾箱、农村保洁员、污水处理设施、游客接待中心、学校升级等建设。同时，企业主注重村企共建，安置当地30多名村民就地就业，每年支持村集体1万元帮扶资金，成立奖学基金，让村民从发展中收益，全面提升村民幸福感。此外，博罗县政府公开招标，审慎选择项目运营企业，高标准、严要求进行项目建设，最终博罗县垃圾焚烧项目建成花园式厂区，各项指标达标排放并优于国内标准，最大限度减少项目对周边环境的影响，在视觉感官上避免了项目对周边群众的侵扰。

（三）进村入户、建设科普展厅，传播垃圾焚烧处理工艺等科普知识

组织环保知识讲座、进村入户发放垃圾焚烧宣传手册、电视台播放垃圾焚烧环保宣传片，向村民普及垃圾焚烧发电知识。厂区设有生态环境教育展厅或基地，系统全面介绍垃圾处理技术研发历史、垃圾处理工艺原理和流程、设备制造技术等知识，且设施、布展和管理都较为先进，具备常年开放的条件，便于疏解公众因不了解垃圾处理工艺而陷入“谈烧色变”的恐慌。

三、中国垃圾焚烧行业邻避冲突应对策略探析

中国几起较大型垃圾焚烧邻避冲突，多遵循相同的发展脉络：首先，地方政府大包大揽，推动项目上马，忽略当地居民这一重要利益相关者的声音；而后，经自媒体报道和口口相传，项目信息公开化。一些利益相关方或其他势力以新建项目上马为借口，将长久累积的矛盾逐一而又剧烈地呈现出来；最后，迫于民意和“维稳”压力，地方政府不得不宣布停建或缓建。

从博罗县垃圾焚烧项目顺利落地运营的案例来看，其统筹规划的做法与高标准、严要求的运营理念值得深思，以下经验可供借鉴。

（一）设施先进、运营规范、监管严格是垃圾焚烧项目从“不欢迎”到“可接受”的重要前提

严选运营企业，规范管理，达标排放。博罗县政府审慎选择投资商，通过公开招标的方式确定光大国际采用BOT模式负责投资建设和运营。项目采用机械炉排炉焚烧工艺，烟气净化处理后各项指标全面达到欧盟2000标准，优于国内标准。

信息公开透明，监管措施严格。信息公开方面，项目在建厂时即在厂外设置LED屏幕，在项目运营后实时公布烟气排放数据，主动接受公众监督。日常监管方面，博罗县环卫和生态环保局派工作组进驻该厂，对项目运行进行常态化监管；项目通过在线式烟气排放监测系统，将运行数据与环保部门监控系统联网，接受政府监管；成立由3名村民、1名村干部和1名镇干部组成的5人代表监督小组，现场监督垃圾焚烧发电厂运营。

（二）转变观念、开放心态、强化责任是垃圾焚烧项目从“可接受”到“站住脚”的驱动因素

目前，运营良好的先进垃圾焚烧发电项目成为新建项目地方带领群众参观的首选。“眼见为实”“现身说法”为化解环境社会风险发挥了积极作用。开放，是让公众了解环境保护相关工作，了解项目运营与监管情况，对环境科学知识产生初步认知，进而产生信任的重要途径。

（三）统筹管理、落实细节、惠益共享是垃圾焚烧项目从“站住脚”到“受欢迎”的持久动力

严格按要求配置密闭式生活垃圾运输车辆，严防“跑、冒、滴、漏”现象发生，杜绝二次污染；科学安排运输路线，合理安排运输时间，减少垃圾运输车辆对沿途村民的噪声影响。此外，成立专门巡查组，对垃圾运输车进行监管，发现问题及时处理。惠益共享方面，项目运营企业通过安置就业，向村集体提供帮扶资金，成立奖学基金等方式，优化企业与村民共生共融关系，为实现项目落地后的平稳健康发展奠定民意基础。

总之，邻避冲突并非随机突发事件，而是一系列日常事件累积的结果，因此需要提高风险意识，未雨绸缪，做好统筹规划与细节筹备，将冲突的导火索消灭在萌芽状态。本文是国家社会科学基金项目“公众参与视域下的环境群体性事件预防治理机制研究”（项目编号：17BSH081）研究成果。