特高压输变电工程水土保持设施验收工作探讨

刘 敏

(中国电力工程顾问集团 西南电力设计院有限公司，四川 成都 610021)

党的十九大确定中国特色社会主义进入新时代，明确了要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，为水土保持的发展创造了新机遇。水土保持法也明确规定“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施”，这是国家法律层面确立的水土保持“三同时”制度。随着国务院将原来认定的水土保持设施验收行政许可事项改为生产建设单位自主验收，将生产建设单位的责任推向了历史新高度。

1 水土保持设施验收新旧形式对比

1.1 国家政策调整

以往的水土保持设施验收技术评估工作均为建设单位委托有资质的机构开展技术评估，到2015年10月11日，《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)，明确将水土保持设施验收技术评估报告由建设单位委托开展改由审批部门委托有关机构进行技术评估。水利部随后发布《水利部办公厅关于贯彻落实国发〔2015〕58号文件进一步做好水土保持行政审批工作的通知》(办水保〔2015〕247号)，进一步明确了水土保持设施验收技术评估事项改由水利部委托有关单位进行。时隔23个月，随着国务院大力推进 “放管服”改革，继续加大简政放权力度，2017年9月22日，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)将生产建设项目水土保持设施验收审批取消。为了贯彻落实国务院决定精神，《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)随即下发，针对生产建设项目水土保持设施自主验收的程序和标准，以及切实加强事中事后监管等提出了明确要求。

1.2 水土保持设施验收调整

2016年，水利部通过政府购买服务方式委托有关机构进行水利部批复水土保持方案的生产建设项目水土保持设施验收技术评估工作。2017年11月13日之后，生产建设项目水土保持设施验收技术评估改为生产建设项目水土保持设施自主验收，进一步强调了生产建设单位的主体责任。水土保持设施验收工作调整变化见表1。

表1 水土保持设施验收工作调整变化

注：2017年11月13日之后，水土保持设施验收鉴定书由建设单位编制。

2 新形势下特高压输变电工程水土保持设施验收程序

2.1 接受委托

在特高压输变电工程中，建设单位一般委托多家第三方机构一起开展水土保持设施验收，其中一家为工程汇总单位。

2.2 收集资料

第三方机构接受水保设施验收委托后，收集资料是验收工作的第一步，也是完成验收报告基础数据关键的一步。主要收集的资料有水土保持方案报告、水利部批复文件、项目前期初设批复文件、工程初设报告、施工图报告。而对特高压输变电工程来说，最重要的就是施工图阶段环水保专篇设计文件和环水保工程及辅助设施施工图卷册。另外，为了取得第一手资料，还要向各个标段的施工单位收集项目占地情况资料。

2.3 现场核查

根据水利部办水保〔2016〕65号文要求，对工程是否涉及变更进行详细梳理。而对特高压输变电工程来说，最重要的是需要仔细核实文件中第三条的第一、第四款和第五条，核实的关键文件有各线路标段环水保专篇设计和工程可研阶段、施工图阶段的路径图，这对于确定工程是否涉及变更尤为重要。最后由验收汇总单位出具结论。

2.4 报告编制

该阶段主要是对收集的资料和现场检查情况进行梳理，由第三方机构编制水土保持设施验收报告，监测单位编制水土保持监测总结报告；该阶段是水土保持设施验收最重要的阶段，对工程能否通过验收起关键性作用。

2.5 自主验收

根据水利部水保〔2017〕365号文，现阶段水土保持设施自主验收的主体为生产建设单位，这就将生产建设单位的责任推向了历史新高度，而水利部也明确要求建设单位委托第三方机构编制水土保持设施验收报告。可以看出，水利部对第三方机构给予了充分肯定，不仅能避免建设单位重主体、轻水保情况的发生，又能发挥第三方机构的技术优势，切实履行好水土流失防治责任。待水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告编制完成后，生产建设单位应组织水土保持设施验收工作，形成水土保持设施验收鉴定书，并公开验收材料，向水土保持方案审批机构报备，水行政主管部门则出具水土保持设施验收报备证明。

3 特高压输变电工程验收存在的主要问题

3.1 委托时间延后

新水土保持法实施以来，国家加大了对建设项目水土保持设施验收的执行力度，但一些建设单位并未对水土保持设施验收工作给予高度重视，大部分是在建设项目主体工程完工后，才委托水土保持监测、监理单位开展工作，才开始为水土保持验收做准备。特高压输变电工程，一般跨省界，扰动点较多且分散，待工程结束后才委托验收工作，此时很多验收的过程资料已无从问询，例如施工临时道路、施工临建区、临时水保措施的布设，以及塔基施工临时堆渣的去向问题，等等，均难以核实。这些基础资料的缺失，严重阻碍了水土保持设施验收工作的开展，并影响到工程后期资料归档。

3.2 水土保持后续设计薄弱

特高压输变电工程涉及省份多，线路标段设计单位多，导致生产建设项目水土保持后续设计大部分为主体工程设计，且建设单位在设计合同中也未对水土保持专项设计提出具体要求，导致水土保持措施难以在水土保持专项设计文件中体现出来，在工程施工过程中出现水土保持方案编制与后续的专项设计文件严重脱节现象，各标段施工单位也无法按照专项设计文件进行施工，例如表土剥离环节，尤其是山丘区，施工单位未进行表土剥离，施工临时渣土顺坡倾倒，导致塔基施工结束后无法进行植被恢复，施工扰动面积扩大情况。

3.3 水土保持监测、监理工作滞后

特高压输变电工程水土保持监测、监理是水土保持设施验收不可缺少的部分，根据水保〔2009〕187号文，建设项目在整个建设期(含施工准备期)内必须全程开展监测。但生产建设单位委托开展监测时间大部分滞后于工程建设阶段，部分项目甚至到了主体工程结束后才入场补充开展监测工作；而水土保持监理工作一般全部由主体监理单位承担，监理单位缺少水土保持监理人员，对水保监理规范不熟悉，对工程质量、进度、投资管理不到位，缺少水土保持工程质量评定资料，对工程施工过程中产生水土流失的行为不能及时处理，这都是导致施工过程中水土流失严重的重要环节。

3.4 水土保持方案设计的措施难落地

施工单位对水土保持工作的不重视，只注重工程进度，而忽视了施工前的表土剥离及施工过程中的堆土防护，使得施工场地水土保持措施无法落实，并在施工结束后无表土进行植被恢复，造成水土流失。

4 完善特高压输变电工程水保设施验收工作建议

4.1 全面提高参建单位的水土保持意识

特高压输变电工程线路长、涉及省份多，工程参建单位也多，其中包括建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位等，为了提高参建单位的水土保持意识，建设单位在工程开工前应召开各参建单位的协调会，从思想上提高水土保持工作意识。同时，建设单位要在工程开工之前进行水土保持设施验收和技术评估委托，为验收做好充足准备。

4.2 全面落实水土保持后续设计文件

工程勘察设计单位对落实好水土保持后续设计文件有至关重要的作用，勘察设计单位在初设和施工图阶段的后续设计文件中要明确水土保持要求，明确水土保持措施和工程量，以及弃土弃渣去向等，加强施工组织和管理工作，切实落实水土保持“三同时”制度。

4.3 落实监测、监理工作任务

水土保持监测总结报告是水土保持设施验收必备文件之一。建设单位一定要加强建设项目全过程监测，在监测总结报告中一定要涵盖项目建设不同阶段的水土流失和水土保持情况，并按照水土保持批复文件按时向涉及的流域管理机构和地方水行政主管部门报送报告。同时，监理单位应配备有水土保持监理人员，根据水土保持监理技术规范要求，落实水土保持监理单位工程、分部工程和单元工程的工程量和质量评定等工作。

4.4 落实水土保持措施

水土保持措施是由施工单位按照水土保持后续设计文件实施，最终落实单位为施工单位。因此，施工单位在工程开工前，一定要仔细阅读水土保持后续设计的环水保专篇设计文件，尤其是表土剥离措施，以免施工结束后无表土进行植被恢复，影响水土流失防治六项指标达标。

4.5 及时与相关水行政主管部门沟通

水利部水保〔2017〕365号文的下发，赋予了县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构跟踪检查的权利。因此，建设单位要充分加强与线路所经省市县水行政主管部门的沟通，及时缴纳水土保持补偿费，为项目事中事后监管提供有利条件。

4.6 运用无人机等加强事中事后监管

实践证明，水行政主管部门的水土保持监督检查可以有效地推进水土保持监测和监理工作，促进水土保持临时措施的落实，同时可以有效地推进水土保持设施验收[1]。《水土保持监测实施方案(2017—2020年)》等文件的出台，充分说明水土保持监测信息化是水土保持现代化的重要手段，运用无人机等先进技术进行事中事后监管，可为监督管理提供保障。