民主集中制在城市社区治理中的运用研究

向前1

（四川民族学院，四川 康定 626001）

改革开放以来，我国城市社区治理基本确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”[1]的街居治理的新格局，在理论上，初步形成了政府依法行政管理与社区依法自治的有机衔接和良性互动的治理理念。然而，在实践中，却存在着较为突出的“社会协同不足、公众参与无序”的民主参与失衡、党政主导过度的问题，其在城市社区治理中的问题表现是：一方面城市社区治理存在着“城市街道、社区不堪重负，社区人才严重匮乏”的“供应不足”问题，另一方面又出现了“社会组织在社区治理中的应有作用尚未得到有效发挥”的“供应浪费”的矛盾局面。[2]为此，笔者试图在城市社区治理中引入民主集中制原则，以解决在当下城市社区治理中出现的“民主与集中”的是分离问题。

民主集中制原则是我国《宪法》（第三条）确立的科学的组织制度和领导制度，是完善组织结构，优化权力配置，推进民主管理的根本性指导原则，其在我国政治生活中发挥着举足轻重的现实作用。

一、民主集中制的内涵分析

党章指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”[3]从定义上分析，民主集中制的落实包含两个过程、五个要素。

（一）对民主集中制“两个过程”的分析

第一个过程是“民主基础上的集中”。强调通过“广泛的、科学的、合理的民主参与”以形成“正确的集中结论”，重在强调决策过程的民主参与和决策结果。

第二过程是“集中指导下的民主”。强调结合实际情况，运用“正确的集中结论”指导下级或地方，以实现“集中结论”的“民主化、个性化及特色化”的具体落实，重在强调民主决策的具体落实。

两个过程的内在关系是：第一过程是第二过程存在的前提与基础，第二过程是对第一过程所得“结果”的具体落实。其中，第二过程中，“集中”得以指导“民主”的关键是，“集中”是建立在广泛民主基础上的“集中”，它是“众意”和“共识”的代表，从而获得了普遍的、正当性权威。

（二）对民主集中制“五个要素”的分析

而民主集中制的“五个要素”分别是“民主”（前一个）、“集中”、“指导”、“民主”（后一个）以及“相结合”。那这四个要素的基本内涵包括那些呢？

首先，从民主集中制的第一个过程来看，前一个“民主”显然指的是人们享有的“民主权利”，包括知情权、参与权、选举权、被选举权以及监督权，这是人民参与民主集中制第一个过程的权利依据。

第二，所谓“集中”是指人们通过参加一定民主形式，积极行使民主权利，并根据“少数服从多数”的民主原则所形成的各种决策结果。常见的通过民主程序形成“集中”决策结果有“重大决策”、“规章制度”以及“干部任免”等。

第三，所谓“指导”则是指有权机关、组织或个人应规范性的落实依据民主程序所形成的、各种权威性“决策结果”。并由于“集中结果”的民主权威性，必须严格服从和执行，而不允许个别人在言论上或行为上有公然对抗；即使有不同观点，也只能保留意见，而没有公然对抗的权利；除非再次通过适当的民主方式，形成“新的民主基础上的集中结果”，才能取代“旧的”民主基础上的集中“结论”。

第四，而第二个“民主”则是指在具体落实权威的“集中”决策结果时，各个地方在不违反权威“集中结果”的原则上，可以根据实际情况以适当的方式落实“集中结果”的内容。

第五，所谓“相结合”则是指民主集中制的两个过程相互依存，而非孤立存在，两者间存在内在的密切联系，必须使两个过程相互衔接，无限循环往复，不断地深化发展，才能实现民主与集中的完美结合。

二、民主集中制在城市社区治理中适用的可行性分析

分析我国当前在城市社区治理中所形成的治理理念，即“政府依法行政管理与社区依法自治的有机衔接和良性互动”，我们不仅能发现“民主”和“集中”的充分，还能看到“两者相互结合”的影子；其中，社区“自治”即可视为民主因素，而政府“依法”行政管理和社区“依法”自治中的“法治”则更多体现了“集中”成分，同时，还强调了两者间的“有机衔接和良性互动”，则带有明显的“民主与集中相结合”的影子。

同时，党的十七大报告也提出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。[4]

由此可见，在形式上，我国城市社区治理理念与民主集中制原则存在着极大的相似性。同时，经过对上述民主集中制定义的细致分析，不难看出民主集中制作为我国政治生活的重要组织原则，其以辩证性的思维描绘了我国当下社会主义政治生活的本质特征，即民主与集中的历史性辩证结合。

为此，笔者认为，城市社区治理作为我国当下“社会主义政治生活”的重要一环，完全可以用“民主集中制原则”来指导当下城市社区治理理念中的正确落实。

三、对城市社区治理中“民主与集中”分离的现象分析

如上所述，城市社区治理中出现了“政府治理资源供应不足”和“社会治理资源闲置不用”矛盾并存的尴尬，究其问题的根源在于，社会民主参与的不足，导致政府“集中”决策科学性的欠缺，即在民主集中制实践的过程中，出现了“民主与集中”分离的现象，未能实现密切的结合。下面笔者将就城市社区治理中，“民主与集中”分离的现象进行如下类型化的分析。

（一）“非理性博弈”民主

作为城市社区治理主体的居民委员会、业主委员会和物业管理委员，因为不同的利益追求，各自从不同的角度提出了不同的治理思路，但因为缺乏科学有效的将“民意”汇总的“集中性”制度规范，使得相互间陷入非理性博弈的困境，严重损害了社区治理的整体效能。

（二）“无能型”民主

在城市社区治理中，部分治理工作存在一定的专业性，而社区居民大部分缺乏这方面的知识，无法、也无能力表达科学、合理的意见；或者由于议题时间紧，不能充分收集资料，导致没有意见发表。这样自然就难以形成有效的“集中”结果。

（三）“代言型”形式民主

政府在城市社区治理中，往往利用“专家论证”的名义，将某些集团的利益观点或某人的一家之言作为广大社区居民的利益，借助所谓的民主形式以达到维护某些主体的利益。由此，在网络社区经常可以看到“又被代表了”的新闻。这是典型的缺乏“民主基础的集中”，属于被利益绑架的民主。

（四）“程序性”民主

在城市社区治理中，政府在某些事项的处理上，往往一味的就程序而程序。[2]表面上看，该走的民主程序都走了，也允许大家在讨论问题时“畅所欲言，各抒己见”，但最后形成的“集中结论”却与民主参与没有必然关系，也就是民主参与并没有对“集中”结果产生重要影响，从而造成了“民主与集中”间形式上的“相结合”，但实质上的“相分离”。

四、预防城市社区治理中民主集中制变异的路径分析

综合分析城市社区治理中“民主集中制”的各种变异现象所引发的“民主与集中”分离问题，引发变异的主要根源在于，民主集中制没有成为严格的制度，缺乏一套切实可行的运作规范。为此，要治理“民主集中制”变异现象，更好的推动城市社区治理工作，关键是进一步完善民主集中制的制度建设。

建立多样化的民主形式选择制度。通过科学分类民主事项，根据民主事项分类建立与之相适应的民主形式，如分别为直接民主、间接民主、协商民主、参与式民主以及票选制民主等民主形式确立具体的适用条件和适用范围。

建立公开透明的民主程序议事规则。根据民主形式的不同，建立与之匹配的民主程序议事规则，并对违法程序的行为加强责任监督制度建设，以制约和规范国家权力的运行，以确保民主参与能够对结果产生重要的影响。

建立健全民主权利行使和保障制度，并追究侵权行为的法律责任。完善信息公开制度，保障居民的知情权；建立多元化的民主参与途径，降低民主参与成本，保障居民的参与权；健全完善候选人提名方式，保障居民的选举权和被选举权；建立多渠道的、开放透明的监督制约机制，以保障居民的监督权。

建立健全集中结果落实、保障及监督制度。维护民主集中结果的权威性，依法严厉打击公然对抗、藐视民主集中结果的言行；建立“集中结果”民主推行落实程序，实现“集中对民主的指导”功能，以确保落实方式的科学性，监督“集中结果”具体落实的预期效果。通过“两个过程”的循环往复，实现民主与集中的完美结合。