城市轨道交通工程施工风险管控与隐患排查治理双机制实践

刘 淼 ，唐明明

（1. 北京安捷工程咨询有限公司，北京 100037；2. 城市轨道交通绿色与安全建造技术国家工程实验室，北京 100037）

城市轨道交通建设工程作为高危行业， 其主要特征是埋深较浅、地质条件差、周边环境复杂，危险源多种多样且极易发生社会影响事件，安全生产工作历来是其工作重点[1-2]。尤其是在安委办接连发布两个关于遏制重特大事故通知之后，各地都在积极探索，深入研究如何发挥双重预防机制在事故预防控制中的作用，实现把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故发生之前，风险预控、关口前移、遏制事故的工作目标，推动这项重大举措尽快落地。目前，关于城市轨道交通工程建设领域的风险管控与隐患排查治理双重预防机制的理论研究已经取得了初步成果[3]，拟从实施角度研究探讨双机制落地的具体方案，以期作为理论研究的补充。

1 风险隐患双预防机制实施背景

随着几次工业革命的推动，机器与人相互作用的场景已成常态，机器与人之间的力量、速度不匹配是安全生产事故发生的根本原因。自此，防范事故发生和提升安全生产水平成为了安全生产研究领域的重要内容，并促进了海因里希的事故连锁理论、詹姆斯瑞森的瑞士奶酪模型理论、霍纳格的功能共振事故模型理论等现代安全管理理论的形成，为双机制模型研究提供了重要的理论基础[4-5]。

我国城市轨道交通领域的安全风险管理和隐患排查治理的内涵已有相关规范或文件界定，两者是相辅相成、相互促进的关系，即：安全风险管理是隐患排查治理的前提和基础，隐患排查治理是安全风险分级管控的强化与深入。我国城市轨道交通领域的专业化安全风险管理最早在2007年的广州地铁开始试点，体系化的事故隐患排查治理工作则于2010年左右从煤矿安全领域引进[6-10]，风险管理或隐患排查治理的实施显著提高了我国城市轨道交通建设安全水平。在当前的建设线路成倍增加的情况下，安全生产事故数量得到有效控制[11-12]，如图1所示。

图1 城市轨道交通事故个数及死亡人数统计Fig.1 Accidents and death toll of urban rail transit

据不完全收集的96例事故过程记录，从事故产生的原因来看，属于可采用风险预控方法降低发生概率的事故为54例，可采用隐患治理方法整改消除的事故为42例，如图2所示。

图2 安全生产事故原因分类统计Fig.2 Classification of reasons for the accidents

安全生产事故仅仅是表现出来的部分，其背后存在着巨量的事故征兆，通过对多个地市信息平台反馈的事件征兆(包括各类风险预警或现场发现隐患)进行统计可知，隐患问题的数量要远大于风险问题数量，约为15∶1～20∶1的关系，如图3所示。

由此可知，安全风险管理和隐患排查治理手段对于遏制重大安全生产事故的重要性。然而，在城市轨道交通原有的建设管理框架下，安全风险管理与隐患排查治理各成体系，两者协调与配合存在一定的间隙是不可避免的，为此，国务院安委办提出了构建“一套体系、两种机制”的双重预防机制，融合两道保护屏障，严防风险演变与隐患升级，杜绝生产安全事故。双机制的提出有力地推动了城市轨道交通领域安全生产工作的发展，各地市均结合自己的实际情况开展了相关研究与探索，取得了卓著的效果[3]，如图4所示。

图3 安全管理信息平台上报的风险事件和隐患事件数量比例Fig.3 Proportion of safety risk accidents and hidden trouble accidents reported by the safety information management system

图4 风险隐患双重预防机制逻辑关系Fig.4 The dual-prevention mechanism of safety risk control and hidden trouble investigation and management

2 风险管理及隐患排查治理的现状做法

安全风险管理的主要目标是：1) 杜绝群死群伤事件发生；2) 避免地铁主体、附属工程发生坍塌；3) 避免地铁施工对周边环境的破坏，主要开展风险辨识、风险评估、风险控制、监督与考核等工作，如图5所示。

图5 典型的风险管理流程Fig.5 A typical procedure of safety risk management

隐患排查治理的主要目标是：1) 预防一般性事故，杜绝重大事故；2) 人、机、料、环全面管控，不留死角，主要手段是隐患排查、隐患分级、隐患治理、监督与考核等，如图6所示。

图6 典型的隐患排查治理流程Fig.6 A typical procedure of hidden trouble investigation and management

风险管理由建设单位负总则，强调全员(各参与方：建设管理、设计、施工、监理、第三方监测、咨询等)、全过程(规划阶段、可研阶段、勘察设计阶段、施工阶段)开展管理。针对工程自身与周边环境工程风险，开展以复杂工法、关键环节、重要设施和重大危险源为重点的风险评估，并采取最直接、有效的工程技术控制措施，卓有成效，实施效果具有滞后性、长期性。安全风险管理不考虑作业人员、设备(机具)等因素对工程风险的影响。

隐患排查与治理则以施工单位、监理单位(落实主体责任)为中心，建设单位强化督导的理念开展管理，实施效果立竿见影。隐患排查与治理工作涉及面广、点多，实践中还存在一些隐患排查方法、手段不科学或不对路的情况，重心没有沉到一线作业人员的情况，以及个别单位排查不到位、对待排查出的隐患通告避重就轻等现象，排查治理工作落地的方法有待进一步研究探索。

3 双预控机制实践

安全风险管理与隐患排查治理双重预防机制的实践必须准确把握其各自的特点和规律，同时应与城市轨道交通工程建设紧密结合。首先，风险源的存在是事故发生的内因，隐患的产生是事故发生的外因，风险辨识是基础、风险分级是难点、隐患排查是关键、风险管控是重点，落实双重预防机制必须从事故演变规律中抓住防范事故的关键环节。其次，城市轨道交通工程在建设实施过程中可以明显地分为不同的管理阶段，每个阶段又有其自身的特点，因此落实双重预防机制必须根据不同阶段特点开展精细化管理，强化可操作性。再次，城市轨道交通建设周期较长，建设广度宽泛，双重预防机制的落实应充分考虑安全生产、风险、隐患、事故间的时间序列及演化规律，建立长效机制，既要治标更要治本。

以施工阶段为例，建议根据工程、工种、施工机械进行基本分类，细化有针对性的双重预防措施。如图7所示。

专门化的双机制预防措施细分可有效落实各工程环节中的安全生产职责，提高安全生产管理效率，同时也有助于揭示安全生产事故起因，对于行业管控经验的提高亦有帮助。双机制工作落实必须建立在精细化施工管理的基础上，针对每一个工种、工序制定合理的定性或定量标准来评价安全状态，识别风险隐患事件的发展、转化情况，制定科学的管理措施及手段以避免事故苗头的形成与恶化，有效遏制安全生产事故的发生。

图7 施工各阶段分步骤、分工种双机制实施示例Fig.7 An example of DPM implementation by construction periods and work types

4 结语

双重预防机制是对既有风险管理、隐患排查治理体系的有机整合，既有传承又有创新，为城市轨道交通建设安全管理提供了理论支撑。因此，现阶段的重点问题应放在如何落地并保证实施效果，除了本文所阐述的精细化管理外，还应注意以下几个方面。

1) 应全方位重视双重预防机制的落实与推广，各参建单位要充分认识到构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系是贯彻落实中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的明确要求，是转变安全生产管理方式、提高安全生产管理水平的重要途径，是有效防范和遏制安全生产重特大事故的重要举措，要加大投入，切实把这一重要举措落到实处。

2) 加强施工人员对风险管理、隐患排查治理等相关知识的宣传教育，保证基层人员能够深刻理解风险、隐患、事故三者间的辩证及转化关系，实现对现场风险隐患事件的科学化管理，“对症下药”，有效处理。

3) 应针对细分后的隐患排查项目制定相应的风险及隐患分级分类标准，如考虑不同阶段、机械类型、设施吨位、作业空间等条件下分级分类的差异性，分级标准采用定性定量相结合等手段，对不同工种不同设备进行合理评定。

4) 应深挖风险及隐患问题背后的管理问题，及时优化管理架构，弥补管理漏洞。从某种意义上来说，风险及隐患问题的最终根源都是管理问题，应综合考察引起现场存在的风险及隐患问题发生的原因，针对频发性问题应制定专项解决方案，杜绝屡改屡犯。