全国人大代表罗卫红：发挥规划引领作用助力美丽乡村建设

今年全国两会期间，全国人大代表、九三学社浙江省委会副主委、杭州市委会主委、杭州市人大常委会副主任罗卫红向大会提交了《关于发挥规划引领作用，助力美丽乡村建设的几点建议》，建议以城乡规划特别是乡镇总体规划为依据，发挥规划引领作用，助力美丽乡村建设。

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，特别强调“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰”。乡村振兴战略包括11篇37章，其中7处提到了“美丽乡村”。美丽乡村是美丽中国的重要组成部分，能够让农村人居环境“留得住青山绿水，记得住乡愁”，促进农村经济社会科学发展，提升农民生活品质和生态宜居水平，加快城乡一体化进程。它关系到广大农民群众的切身福祉、农村社会的文明和谐，是加快推进乡村振兴战略的有效载体。

罗卫红表示，发挥规划引领作用具有重大意义。在2018年全国改善农村人居环境工作会议上，习近平总书记作出重要指示：“要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，进一步推广浙江好的经验做法，建设好生态宜居的美丽乡村。”浙江作为宜居宜业宜游的美丽乡村建设标杆省，坚持“两山”理论，已全面形成以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划四项专业规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系，进而从规划设计上，整体推进美丽乡村建设大格局，形成了特征鲜明的浙江经验和模板。

“浙江在美丽乡村建设中取得的成绩，是与有效发挥规划引领作用密不可分的。”罗卫红同时指出，美丽乡村建设是包含环境整治、生态保护、产业发展、管理现代化等在内的系统工程。新历史时期下，美丽乡村建设面临传统村落保护、自然村落历史脉络挖掘、独特地域文化特征再现、自然生态环境保护等严峻挑战，尤其在规划方面，浙江及全国尚存在着以下问题：

一、规划重视程度不匀。美丽乡村建设离不开规划定位和引领。当前在全国范围内，地域之间镇村经济发展水平差距较大，对于美丽乡村建设中的规划重视程度和认知也很不平衡。有的地区镇村对前期规划不重视，论证不充分，缺乏科学合理的统一设计，或者规划只停留在设计蓝图上，形同虚设。有的因为应付上级检查或者恰逢班子换届，出现多重规划现象，实际难以操作。有的边远村庄基础设施建设滞后，规划处于边缘化状态。

二、规划编制水平不足。一是村庄设计规划受制于能力和水平，在挖掘历史文脉等方面不到位、不深入，建设得古不古，新不新；二是缺乏乡村自身独特韵味，出现“千村一面”现象。三是照搬城市模式，简单理解为“农村的城市形象工程”，一味追求高大上，变成城市的微缩版，城不城，乡不乡，不接地气；四是忽视绿色生态保护，能耗严重。

三、整治后长效管理维护乏力。美丽乡村建设是要基于前期环境综合整治。实际上，目前大量村镇环境卫生、秩序问题依然存在，管理养护情况不容乐观。长效管理机制跟不上，整治成效会出现反复，甚至打回原形，新规划落地实施则更加困难。此外，变乡镇容貌易，改生活习惯难，农民群众生活模式也需要一个长期培养和引导过程。

四、建设用地规模扩大难。一是乡村建设用地调剂难。受土地承包政策、国土农转用指标等因素制约，农户承包的规划建设留用地、待置换用地调剂十分困难；二是闲置宅基地的流转难。城乡一体化使大量农村人口涌入城镇，直接放大了农村宅基地的闲置量，由于缺乏可操作政策和措施，闲置土地难有规划新用途；三是农村空置住宅的拆除难。一户多基现象屡见不鲜，建新房不拆旧房，导致村庄建设的相应规划较难实施。

“发挥规划引领作用要以城乡规划特别是乡镇总体规划为依据，并与土地利用总体规划、生态环境功能区规划、历史文化保护规划等相结合。”为此，罗卫红建议：

一、重视顶层设计，坚持规划引领。注重整体设计引导。明确环境、交通、乡容镇貌等方面的重点规划项目，整体设计，统筹项目资金，衔接项目实施时序；彰显个性特色。村庄面貌改造提升应该按照“一村一品、一村一景、一村一文化”的原则，体现各村特色，让乡村饱含文化元素，保留乡村风貌，发展有历史记忆、地域特点的美丽乡村，决不能千篇一律、千村一样；凸显功能作用。梳理步行街巷体系，保留生活性、商业性等各类街巷空间肌理，营造宜人街巷尺度；加强资金保障。将乡村规划经费保障与规划编制质量、成效纳入政府乡村振兴考核重要指标，落实各级政府主体，对经济欠发达地区，通过财政转移支付方式给予专项补助，确保规划落地。

二、发挥人才作用，提升规划水平。美丽乡村建设人才是关键。目前，浙江、四川、陕西等地实行驻镇规划师、乡村规划师制度，这些规划师肩负起参谋村镇整体布局、把关建设项目的重任，被称为决策的“建议人”、项目的“把关员”。要充分发挥这一人才群体作用：一是强化督导，帮助各地建立适合本地需求的规划师制度，明确其在镇村规划设计、决策、实施、监督中的职责和权利，提升其参与项目热情，进而提高规划设计水平、项目审批效率和工程审查把控能力；二是加强管理和引导，进一步探索完善规划师队伍资金保障、服务方式、考核激励等机制，真正用得上人才、留得住人才、吸引得了人才；三是发挥规划师“传帮带”作用，进一步提升基层乡镇干部工作水平，单纯由“输血”向“造血”转变。

三、购买公共服务，整合规划资源。政府购买服务方式实施美丽乡村建设，有利于充分发挥市场作用，提升乡村公共服务供给能力和水平，既充分利用农村剩余劳动力，又发挥企业化运作能力，节约资金，增强乡村治理能力。一是政府要明确采购公共服务的内容，建立一套完善的购买体系和评估监督机制，保障与社会企业持久合作，形成可预知的秩序，达到稳定预期；二是推进企业建立规划化、标准化运行模式，保持服务中的独立性，坚守专业素质，不断提升业务承接能力；三是提高公众参与积极性，建立社会反馈机制，形成有力的公共服务外包的社会监督。

四、灵活土地政策，扩大规划空间。要加快研究出台宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”政策的具体操作办法，探索建立切实有效的宅基地流转机制，适度放活宅基地使用权。守住底线，从农村宅基地取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等方面创新制度，赋予农民更多财产权利，盘活农村宅基地和农民房屋资源，给予国土规划更大的空间和条件。

五、倡导绿色节能，提升宜居品质。农房规划设计时除了应遵循安全、经济、实用、美观的要求，也应充分重视低碳原则，大力推广农房建设中的绿色低碳建筑技术的研究和应用，切实提升宜居品质。一是研究编制本地区的绿色农房建设技术要求和指南，指导农房建设的绿色化实施；二是发挥农房建设支持资金导向作用，选择条件适合的地点，结合美丽乡村建设，加快开展绿色农房示范推广；三是从绿色建筑角度出发，有效解决广大农房的建筑隔声、制冷采暖、供水保障、垃圾分类等问题，改善农房舒适性；四是结合农村建筑工匠培训工作的开展，增加农房绿色建筑技术方面的培训内容，加强实际操作能力的提升，为农房绿色建设的顺利实施提供技术和人力支撑。