地方高职院校财务内部控制问题研究——以A职业学院为例

李凌寒

随着我国对职业教育的重视和高等职业院校蓬勃发展，高职院校发展资金的缺口也随之增大，高职院校往往通过贷款、土地置换、资产租赁、合作办学、创办校办产业等经营活动和投资活动进行开源，其经济活动日益呈现复杂化、多元化，但在高校传统的以行政管理为主导的治理模式中，少数高校领导的个人权力过大且没有有效制衡措施，缺乏权力的制度"笼子”，就不可避免会导致一定的腐败情况。因此，如何加强高职院校内部控制建设，尤其是财务内部控制建设，已成为高职院校建设发展中不可回避，亟待解决的重要课题。

1 高职院校财务内部控制现状的一般特征

高职院校作为高等学校的特殊群体,财务内部控制起步晚，相关政策性制度缺乏[1]。其财务内部控制现状存在共性特征。

1.1 组织目标公益性、资金来源广泛性

高校属于非营利的公共事业单位，高职院校作为其中的一员，其组织目标具有公益性，即为社会和经济发展培养高技能人才，服务地方经济的发展。在办学过程中，高职院校有着广泛的资金来源，如财政拨款、事业收入、其他收入、经营收入等，当然，在高职院校经营收入中，主要表现为校办产业等，其资金的使用方向仍然是为了更好的行使公益性的办学目标。

1.2 经营范围广泛、会计核算复杂

高职院校作为公益事业单位，承担着为社会培养人才的社会目标，同时也承担着相应的科研，服务地方经济的任务。除此以外，高职院校还有大量的附属业务，譬如校医院、校办企业、基础建设等，此类属于以高职院校名义开展的活动，理当全部纳入到高职院校财务内部控制体系当中。高职院校内部有不同的经济实体，会计核算呈现多样化，有盈利性质，也有非盈利性质，涉及到的内容非常庞大复杂[2]。这就意味着，在对高职院校的内部体系构建中，应当兼顾到高校业务的需求，有的放矢，灵活多变，这也造成了高职院校内部控制的难度。

2 A职业学院财务内部控制存在的问题

2.1 财务管理体制僵化，财务管理意识薄弱

A职业学院目前采用的管理模式，是垂直的“中央集权化”的财务管理模式，一切开支不论大小，都集中由“一支笔”审批。这样一方面，有利于审核控制各项开支，但是另外一方面，降低了行政效率，计划经济体制浓厚，加重了管理者的负担。同时，缺乏标准的制度规范，管理和控制的人为主观因素也随之增加。加上管理者精力有限，能力有限，从而使得应对风险，尤其是财务风险等能力不足。随着规模的不断扩大，制度上的缺陷越来越明显。

2.2 预算管理落后，执行随机性大

预算是学校按照一定要求和格式编制的反映其在未来发展的资源配置、资金需求以及财务收支等方面情况的一种规范性文件。它是反映高校在未来各学年财务收支活动的一种财务计划[3]。

目前，A职业学院的财务预算管理较落后，不够完善，存在不少的问题。一是没有设置专门的预算管理委员会。整个预算管理工作都由学校财务部门全权负责和编制，没有反映全面预算体系，预算管理主要是针对财务收支方面的综合预算，没有反映学校的整体财务状况；二是预算编制缺少论证。实际参与学校预算编制的人很少，预算分配缺乏调研、论证以及科学分析，编制的随意性和主观性较大，从而很难保证预算编制结构的准确性和合理性；三是预算编制方法不够科学。目前采用的编制方法是增量调整预算，因此没有考虑到学院师生情况、开支经费标准和未来发展状况，没有剔除过去学年预算执行过程中的一些不合理开支，从而导致与实际有较大出入，预算执行的可行性不高。例如，A职业学院自2012年以来，实际决算预算相差甚多,有的年份预算甚至超出90%以上,极大削弱了预算的意义和作用。除此之外，A职业学院在整个预算管理过程中，重制定，轻执行和事后评价，缺乏过程的动态监督控制和执行后的绩效考评，难以在预算执行过程中发现问题，总结经验，从而带来第二年预算的循环往复，影响预算执行的效果和意义。

2.3 未建立风险管理和内部监督机制

在风险管理上，A职业学院缺乏风险识别、风险分析、监控和应对机制。A职业学院共有两个校区，在2006年底，着手开始建设新校区至今，耗资巨大，如果仅靠地方政府财政拨款，难以完成新校区的建设，更不用说教学实验设备的投入了。因此，A职业学院广泛采用校区置换、职工借款、外国贷款等方式筹集资金，在急速膨胀的资金需求下，有的项目可行性分析简易化，工程招投标弱化。在工程建设中，没有建立完善的风险防范机制，在建设项目上，盲目追求工程进度，赶时赶工。在进行债务资金筹集过程中，没有做好对筹资渠道、融资成本、偿债能力、政策风险等进行分析论证，再加上风险识别和风险应对机制的缺失，办学风险进一步加大。如2015年在争取国外贷款时，没有考虑年度汇率变化风险，容易陷入财务困境，影响学院日常教学活动的进行。

3 完善A职业学院财务内部控制的对策

3.1 以校训为基石建立院校文化，优化财务内部控制内外环境

A职业学院作为A地区唯一高等职业教育院校，在优化自身内控环境中，充分利用大学是知识分子汇集的场所，吸收成功企业文化经验，秉承“厚德、敬业、重能、拓新”的校训，建立符合自身特点的高职院校文化。以此增强师生员工的凝聚力和强烈的归属感，从而引导大家遵守内部各项制度的自发性。在财务内部控制方面，不仅要加强诚信文化建设，还应该加强团队建设，从而有助于营造良好的内控环境，为实现财务内控的目标打下良好的环境基础。

3.2 提高财务管理意识和水平，树立经营性财务管理意识

高职院校作为经济活动的参加者，在日益复杂的市场经济环境下，高职院校财务管理环境也发生了很大变化，提高财务管理意识，树立理财观念是加强财务管理的重要基础[4]。A职业学院作为高职院校的一员，地处经济欠发达地区的A市，更应该加强和提高财务管理意识。A职业学院财务管理不应该只停留在一般业务资金的收付、分配等，还应该注重资金的使用效益，以提高效益为导向，构建学院财务管理“效益最大化”为目标的经营性财务管理环境，从而有效整合有限的人力资源、物力资源和财力资源，从而实现高职院校资源的优化配置，以此减少现阶段出现的资源闲置和浪费，做到“开源节流”，提高学院整体管理水平。

3.3 强化预算管理，建立新型财务管理模式

预算，即数字性的计划，是对未来收支的一种谋划。预算管理强调的是对未来经济活动的一种管理。按照现行预算法规定的编制程序，A职业学院预算经历“二上二下”的预算管理程序。首先，A职业学院应重视预算的作用，加强对部门预算管理的领导。学院院长对预算编制的重视程度，直接影响着预算的质量。部门预算编制并不是财务一个部门的预算，也不是财务一个部门闭门造车就能完成好的。它的编制离不开学院各个部门的协调和配合。因此，作为学院领导层，在每年财政部门下达编制预算任务时，应组建学院预算编制委员会，明确学院各个职能部门的职责和任务，统一思想，才能把学院部门预算编制的合理、完整和透明。只有这样，才能使预算在执行过程中更接近于现实，也真正发挥了预算的意义和作用。具体做法应该是：财政部门下达编制任务时，成立预算编制委员会，由学院“一把手”担任组长，各部门负责人作为组成成员，学院院长或党委书记直接参加预算编制相关会议，财务部门提出预算编制的要求和政策依据，并结合学院实际物力财力，提出要求，统一思想认识。在编制的过程中，各部门坚持从大局出发，不搞“部门主义”，不打部门“小算盘”，根据学院财力和政府拨款投入等因素，先基本支出，再安排项目支出；先基本运转，后安排发展建设；先人员经费和日常办公经费等，集中财力办大事，把钱花在刀刃上，量财而行。在“一上”部门预算草案前，还应召开职工代表大会，党政联席会议等，广泛听取意见和建议，逐项进行讨论研究，对于重大项目，还应考虑可行性和效益性，从而对草案进行完善和修正，最后形成规范文本上报业务主管部门。在“二上”过程中，充分对比“一上”区别，及时反馈各部门和教师职工，并作出相应说明等。“二下”后，应严格按照预算安排各项收支，维护预算的权威性和严肃性。

在预算编制管理上，A职业学院不仅关注财政安排的预算编制任务，还应注重中长期预算的编制。在预算编制上，通常采用的都是以年为单位，编制学校下一年度工作任务和计划，实际上属于第二年的财务工作计划，而中长期预算才真正体现学院的战略发展目标。在长期的预算编制过程中，以往每年预算编制都是按照财政部门下达的数据进行编报，失去了预算意义，在新预算法实施后，国家对预算越来越重视，但是仍然在相当长的一段时间里，只注重年度预算编制，从而导致单位的短期行为，没有注意到中长期预算对单位的重要性。

在预算编制方法采用上，财务部门作为预算编制部门，应选用科学合理，符合学校实际的预算编制方法。充分利用零基预算、增量预算、绩效预算等方法，提高预算编制的科学性和实用性。在预算安排上，应逐步打破过去传统的“中央集权化”预算模式，积极深入部门调查，建立各部门资源、收支档案，做到摸清家底、掌握各部门真实情况，为预算分块、核定定额标准提供参考依据。

在预算执行上，A职业学院还应逐步建立预算绩效考评制度，改变过去“重投入，轻产出”，“重事前编制，轻事后考评”的管理方式。在预算执行考评中，注重预算资金使用效益，从而为预算执行者树立理财观念和意识，并把预算执行效果进行绩效考评。在这过程中，还需要配合人事部门、审计部门制定好相关的考评制度和细则，并纳入年度考核范围，使预算执行真正落实到位，责任到人。

2012年，财政部发布新的《高等学校财务制度》规定，学校应当设置总会计师岗，不再设立与总会计师岗位重叠的副校级领导岗位。因此，A职业学院应根据其具体情况，设立总会计师岗位，加强财务决策领导上的专业性；同时，和对现有的财务部门进行重新整合，使得财务部门不单是会计部门，也是财务管理部门，从而真正实现财务机构服务和管理双重功能。

3.4 健全风险管理机制，管控财务内控关键风险点

近年来，高职院校的内外部环境正变得越来越复杂，A职业学院作为高职院校的一员也不例外。办学风险的增加，能够直接影响到高职院校的生存和发展。因此，风险管理在高职院校发展过程中就显得至关重要。当然，风险是客观存在的，且不可能被完全消除，也没有任何内部控制方法或者风险防范机制能够做到的。学院管理层只能采取行之有效的措施和建立风险防范机制，在提高风险意识的基础上，准确识别风险，有效评估风险，积极应对风险。从微观角度来说，还应加强财务内部控制业务层面关键领域的控制措施。

3.4.1 业务收支控制 A职业学院应建立经费收支管理制度，财务部门应合理设置相关财务岗位，制定各财务岗位的职责权限，确保不相容岗位相分离。各项收入应有财务部门归口管理并进行统一会计核算，严禁各部门设立账外账。在涉及收入的合同签订时，应及时将合同等有关材料提交财务部门作为入账依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财务部门应定期检查收入金额与合同约定是否相符，对应收未收款项应查明原因，明确责任主体。在业务开支上，严格按照财政国库管理制度有关规定执行。相关单位或个人履责使用款项时，应向审批人提交支出申请，注明支出款项的金额、用途、预算安排、支付方式、支付单位等，并提交相应的证明材料。学院还应加强支出审批和审核控制，建立“三重一大”决策机制，健全债权债务内部管理制度，严禁一人办理债权债务的全过程。

3.4.2 政府采购控制 政府采购是为完成教学、科研等任务，使用财政性预算资金采购的包括在政府集中目录中的或采购相关文件中规定的限额标准以上的工程、货物和服务的行为。学院应加强政府采购内部管理，建立健全采购预算和计划，合理设置采购岗位，采购相关岗位的职责和权限应予以明确，确保政府采购相关的不相容岗位相互分离，如采购需求申请与审批、招标参数标准与审核、采购合同签署与采购物品验收、采购验收与采购后物品保管等。A职业学院还应建立采购领导小组，准确界定政府采购和自行采购范围，防止预算纰漏。必要时，学院还可委托中介机构进行专业评审。财务内控的审查重点是采购项目和资金是否在采购预算范围之内；是否按照要求进行了市场价格调查；采购方式选取是否符合规范要求等。在一个预算财政年度内，不得将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务项目拆分，化整为零或以其他方式规避公开招标和集中采购。在自行采购项目中，应按照“先预算、后计划、再采购”的流程，落实采购资金，编报采购计划，按照相关法律法规和学院制度组织采购。采购后，应该加强采购项目的验收管理。直接参与采购的人员不得参加项目验收工作。

3.4.3 资产管理控制 资产管理控制包括流动资产、固定资产等资产管理控制。学院应当对资产进行分类管理，健全资产内部管理制度。建立货币资金管理岗位责任制，确保货币资金业务的不相容岗位分离，出纳不得兼任稽核、会计档案的保管以及债权债务账面登记等，资金的支付审批和支付执行岗位应该让不同工作人员办理担任。现金收支还应按照《现金管理暂行条例》确定的现金开支范围，杜绝违规使用现金和银行账户的现象。对于固定资产，应当建立固定资产台账，在A职业学院固定资产清查的基础上，摸清家底，杜绝几次固定资产清查以来，前清后乱，以查应查的现象。此外，对于出租、出借的资产，应按照国有资产管理相关规定，明确资产出租、出借、处置等程序、审批权限和责任，防止国有资产流失。对于出租、出借取得的收入，应纳入统一预算、统一核算和统一管理。

3.4.4 建设项目控制 建设项目控制主要是加强建设项目管理，强化建设项目的全过程控制，防范商业贿赂等舞弊风险，确保工程项目的质量、进度和资金安全。学院应建立建设项目的立项、招标、建设全过程、工程验收等内部管理制度。合理设立相关岗位，保证项目起草和可行性研究与决策、预算编制和预算审核，工程决算与审计等不能由同一对象完成，即应符合不相容岗位相分离制度。财务内控主要审核项目资金计划、拨付资金，监督工程资金的使用情况，参与工程合同审查和工程竣工决算等，同时，严格执行信息公开有关规定，重要建设项目内容、招投标过程和结果在学院公示，接受监督。在工程款支付审核中，建立健全建设项目工程款支付管理办法和审批程序，实行工程款支付会签制度。建设项目是采用国库统一支付制度的，应依照国家国库集中支付制度的有关条款严格执行。工程完工后，还应建立完工建设项目后评估制度，重点评价建设项目预期目标的实现情况，以此作为绩效考核和责任追究的依据。

4 结 语

通过上述对A职业学院财务内部控制个性和共性问题的阐述，综合预算管理、业务收支、资产管理、基建项目管理等关键风险点进行分析，并指出其成因，提出了改善A职业学院财务内控的措施和建议,即通过优化财务内控环境，提高财务管理意识和风险防范意识，强化预算管理等，希冀能为A职业学院健康持续发展提供保障。