苏州“政经分开”实施策略的探讨

王霓，袁中金

(苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215001)

城乡二元结构一直是城乡一体化重大阻碍，党的十九大报告提出，要建立健全的城乡一体化体制机制和政策体系，构建新型的城乡关系，实现城乡一体化发展。农村集体经济制度在一定程度上阻碍了城市化的发展。当前，中共中央国务院提出深化农村基层治理改革，并发表了《“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向》，各地开展了“政经分开”的试验。国内对于“政经分开”这一研究比较少，案例主要集中在广东南海等珠江三角洲地区、浙江温州地区，以及以苏州高新区枫桥街道为代表的苏南等地。苏州枫桥街道从2006年开始进行“政经分开”的改革，取得了显著的成效，引起了全社会的广泛关注。

1 政经分开的意义

“政经分开”是指在农村治理中将行政管理职能与经济发展职能相分开。在农村基层社会治理提出“政经分开”，涉及农村政权体系的微观架构的重组，在农村实行“政经分开”，其重大意义不亚于土地联产承包到户对我国的影响。随着苏州城乡一体化的进一步发展，农村社会正在经历着历史性的变革，而之前推行的传统社会“政经合一”的模式导致了很多诸如集体资产归属不明、集体产权流传不畅、农民权益无法得到有效保护、农村社区公共服务无法均等覆盖、对集体经济组织的监管不足等问题，迫切需要对农村基层治理进行改革。随着农村全面改革的深化，土地流转及城镇化所带来的更复杂的利益关系及多元任务让近年来我国大部分农村地区“政经合一”的治理模式受到了越来越多的挑战，在推进农村集体产权制度改革的基础上提出了“政经分开”，是一项有益的探索同时具有重大意义。实施“政经分开”，不仅有利于促进农村集体资产保值增值，同时也有助于形成一个群众自治组织、集体经济组织和资产经营各方权责清晰和新型的农村治理结构，实现农村治理能力的现代化。

同时，从反腐败的角度来讲，“政经合一”意味着村干部承担着管理股份合作社的职能，权力的过分集中一方面容易造成腐败现象的发生，另一方面也不利于激发管理层的主动性与创造性。随着农村集体资产经济的发展壮大，其导致的农村基层领导出现了不少腐败现象，实施“政经分开”涉及党的领导在农村治理发挥的作用，对党员基层领导的约束和管理产生一定影响，对于我党进行反腐倡廉具有重大意义。

2 苏州市实施“政经分开”的做法及遇到的问题

2.1 做法及成效

苏州市高新区枫桥街道从2006年率先进行了基层自治组织与集体经济组织职能分开的改革探索，随后吴中区长桥镇及昆山市花桥镇也开始进行“政经分开”的实践。在“政经分开”的实际探索过程中，苏州市各镇由于本身的政治机构变革、经济发展水平及城镇化推进的程度不同，实行了不同的改革做法，下面主要对目前苏州市实行“政经分开”的具体做法和成效进行总结。

苏州市高新区枫桥街道在2006年起推出了“政经分开”的试点，由于撤村并居相对彻底，在此背景下形成了著名的“苏州枫桥模式”。其具体做法：撤掉原有24个村庄将其整合重建为7个社区，通过打破原有行政管理模式，建立7个社区居委会来推行社区化管理服务；组建村股份合作社，对原有集体资产清算后折算股份到符合条件的集体组织成员手里，将原有的集体经济改造成为股份制，实现农民当股东，这样保障了农民的经济收益。通过一系列改革措施，枫桥街道取得了显著成效，主要表现：通过成立24家村股份合作社，8年累计分红2.5亿元，拉动了农民的收入；对于村级集体经济来讲，通过一些措施将村级集体经济做大做强也增强了它的市场竞争力；划清了公共服务承担主体界限，提高了基层服务能力，推进城乡管理一体化。

随后吴中区长桥镇、昆山市花桥镇也分别进行了“政经分开”的探索实践。其做法都是实行“五分开”制度，即选民资格分开、组织功能分开、财务资产分开、议事决策分开和人员管理分开。具体措施：行政组织方面，将社区农民按照其所属地区划分社区居委会，进行分开化管理；集体经济方面，通过组建镇级集团公司，整合投资，将经营性资产委托集中管理，通过引导农民入股，将集体经济做大做强。其主要成效：做大集体经济，发挥了集体经济的富民功能；公共服务得到优化，公共配套设施不断完善，为村级提供更优质的公共服务，缩小城乡差距，实现城乡一体化格局；明确股权，农民利益得到保障，同时为集体经济转型发展提供基础。

2.2 遇到的问题

尽管“政经分开”在农村改革背景下是大势所趋，目前，苏州实施“政经分开”的成果有目共睹，但是“政经分开”作为一项改革创新涉及多方利益，在实际工作实施中仍面临诸多矛盾与问题。

“政经分开”的实施推动力比较薄弱。作为一种基层治理改革创新，“政经分开”涉及多方利益，在某种程度上削弱了原有的村委权力机构的势力，因此，一些村在实施过程中对相关的职能权力没有明确划分，弱化了改革的实效。很多地方的“政经分开”只是走走形式，在推进过程中各方不配合，党委、村委会和集体经济组织在实权上没有得到实际的制衡，造成改革流于形式。

建设成本高导致“政经分开”面临很大问题。例如枫桥街道在实施“政经分开”过程中，除了之前建设的富民股份合作社外，近期建造的富民载体项目用地都是通过挂拍方式取得，由于建设成本较高导致项目收入回报率低于同期银行贷款利率。但相关部门还未颁布政策来对村级经济土地的取得上给予政策支持，这在一定程度上阻碍了改革的实施。

相关法律法规不完善也是“政经分开”实施过程中的一大困难。“政经分开”涉及到相关的法律法规，在改革过程中一些做法与现有的法律法规相抵触，因此在实施过程中受到了一定的约束。例如苏州枫桥街道在实施“政经分开”过程中通过组建富民合作社来实现农民经济增收，在此过程中，政府财政为了保证每年合作社股份分红比例不降低，每年会对农民进行一定的补贴以满足农民的合作社股份分红的逐年增加。这种做法虽然增加了农民的分红，但财政支出方面缺乏法律支持。此外，集体经济组织的权责没有法律明确保障，导致“政经分开”在公共支出、盈利收益等方面都受到很大制约。

3 苏州政经分开的策略建议

3.1 全面准确理解“政经分开”的内涵

首先要全面准确地理解“政经分开”的内涵及外因。“政经分开”中的政经指的是党委、村委会和集体经济组织三者分开，即“党”“政”“经”三元分开，而目前大多数“政经分开”实践都将“党”“政”合在一起，指的是“党政”“经”这二元分开。准确来讲政经分开是指“党”“政”“经”三元分开，而不是二元分开。同时，“政经分开”不是“政经分离”，我们要理清“政经关系”，这是全面理解“政经分开”的核心要义，“政经分开”这三元分开是因为其涉及基层政权构建，关乎将来党委或者党支部是否需要设置的问题，因此，应对“政经分开”的内涵和外因进行全面准确理解。

3.2 “政经分开”要在法律法规的框架下执行

“政经分开”是一次农村基层治理制度的创新，村级组织职能转变要符合国家法律制度的规定，必须要有法律依据，确保其在现有的法律框架下执行。《村委会组织法》对村委会的职能有明确的规定，所以探索“政经分开”的实施要注意法律问题，要在国家法律制度框架内开展，体现法治思维，比如自治法、集体经济组织法，充分体现农民自愿，同时应有法律顾问介入。“政经分开”尽管是一个创新的实践，但它仍需在我国已有的法律法规的基础下进行创新，不能打着体制创新的旗号，随意突破我国的法律法规，否则会导致新的问题出现。

3.3 实行“政经分开”需要一个过程

苏州要实现“政经分开”是需要一个过程的，而不是一蹴而就。想要实现“政经分开”达到“党”“政”“经”三元“三足鼎立”，需要经历一些步骤和过程，这个过程中可以首先实现“两足鼎立”，然后再一步一步实现政经分开。目前，我国关于“政经分开”的实践有三种模式，除了江苏枫桥“政经分开”模式外，还有广东南海的从自治组织中剥离集体经济组织的“政经分离”模式，浙江温州的政经、资地和户产分开及股改、地改、户改三改的“三分三改”模式。从广东南海、江苏枫桥、浙江温州这三个地区近10 a的改革探索中，我们可以看到尽管关于“政经分开”的改革方式方法不相同，但在实施政经分开的过程中都是通过一步步的机制创新改革逐步达到政经分开，在这个过程中无法一步到位实现政经分开，应该逐步将集体经济从“政经一体”中解放出来，在制度层面，慢慢完善法律制度及相关政策，逐步全面实现农村基层治理由“政经合一”向“政经分开”模式的转换。

3.4 强调对村进行分类型

“政经分开”的实施应当划分不同类型的村庄，根据不同类型的村庄分别采用不同的实施策略。苏州市的政经分开正在探索阶段，各地区按照不同标准对村庄进行了不同的分类。昆山市将农村划分为城中村、城边村和纯农村三种类型，根据不同类型的农村制定不同的村补贴标准等措施。除了这种分类标准外，村集体经济的规模大小也会影响政经关系，村集体经济规模与“党”“政”“经”三元力量的大小密切相关。农业农村部副部长韩俊表示，村集体的发展必须达到一定水平才能够实现政经分开，在村委会之外设立另一个村集体经济组织对于村集体经济实力较弱的村庄来讲只会增加管理成本。因此，吴中区的长桥村按照村集体经济组织的规模将村庄分为集体经济规模超过五千万的村、超过一千万的村、超过五百万的村，以及低于五百万的村这四类村庄。这种根据不同村庄进行分类型，制定不同的方法来实施政经分开的思路值得借鉴。

3.5 基层村的公共服务由集体经济承担

关于实施“政经分开”的核心问题是基层村的公共服务设施问题，在公共菜场资源分配上，基层公共服务应由集体经济组织承担。想要实行“政经分开”，其关键在于基层政府要合理配置事权和财权，将基本公共服务覆盖面从城市社区延伸到农村社区。目前来讲，大多数地区的地方财政暂时不具备将村级公共服务都承担起来的能力，通过改革大力发展壮大村集体经济，提高其基层公共服务能力。

4 小结

目前，我国农村社会改革处于一个新的阶段，在新形势下，传统的治理模式已难以适应城市化的进程和新农村的发展要求，制度性障碍成为我国农村发展的最大阻碍，尽管“政经分开”这项改革面临很大的问题和挑战，但只要我们全面理解“政经分开”的内涵，把握其规律及实施方法和技巧，在现有的法律制度框架下进行创新改革，打破固化的体制机制，不断完善和构建新的农村基层治理框架，从而形成更加灵活的社会基层合作治理体系。