白塔湖国家湿地公园保护中存在的问题与对策

杨海炳 张林 袁蔡燕

白塔湖国家湿地公园保护中存在的问题与对策

杨海炳1张林2袁蔡燕3

（1 浙江省诸暨市白塔湖湿地生态研究所 311800；2 国家林业和草原局华东调查规划设计院 浙江杭州 310019；3 浙江省诸暨市自然资源和规划局 311800）

分析了白塔湖国家湿地公园保护中存在的湿地管理涉及部门多而协调难、湿地生态补偿尚未到位、湿地保护与周边社区发展存在矛盾等问题，提出了加强对白塔湖湿地公园保护的领导、妥善处理公园内集体土地的权益关系、开展和谐社区共建等对策，为今后湿地和各类自然保护地的管理提供参考。

湿地公园；保护；对策；白塔湖

1 白塔湖湿地公园简况

白塔湖湿地公园位于浙江省诸暨市东北部，浦阳江与枫桥江交汇处，是浦阳江水系面积最大的河流湿地，蕴藏着丰富的生物资源，是诸暨北部重要的生态屏障。公园涉及店口、山下湖2个镇9个村，规划面积856 hm2；于2008年7月创建省级湿地公园，2009年12月被列入第三批国家湿地公园建设试点；2015年12月，通过国家湿地公园试点验收，成为绍兴市首个国家湿地公园。

2 白塔湖湿地公园保护的主要成效

2.1 主要做法

2.1.1成立专门管理机构

2008年8月，诸暨市委、市政府设立白塔湖生态湿地保护工作领导小组，由市委书记和市长担任组长，林业局等18个部门和店口镇等4个镇的主要领导任组员，下设办公室，从各相关部门抽调人员集中办公。2015年设立白塔湖国家湿地公园管委会，为市政府正科级派出机构。

2.1.2实施各类保护项目

在白塔湖设立了省级湿地公园后，开展了一系列的集中整治行动，关停周边上千只小铜炉；关停搬迁45家畜禽养殖户；结合新农村建设，对白塔湖周边农村生活污水统一用管网收集，输送到终端净化处理；清淤河道疏通水系，加快白塔湖水体的流动等。持续实施八期湿地生态修复工程，三期岛岸绿化工程，一期河道整治工程；推动退耕还湿还湖，土地休耕，恢复自然植被；向公园流转集体所有土地231.56hm2。2012年以来，累计直接用于白塔湖湿地公园生态保护与建设的资金8308.43万元，完成清淤93.18万m3，埋设松木护岸桩55.96万根。

2.1.3优化行政区划建制

2019年6月，根据省政府批复，诸暨市调整了部分镇乡的行政区划，撤销店口镇和阮市镇建制，组建店口镇。此次行政区划调整，对白塔湖公园湿地的生态保护有极大的促进作用。调整前，湿地公园涉及店口、阮市、山下湖三个镇，调整后变成只有店口、山下湖二个镇，且店口镇管辖面积占公园的94.0%。新组建的店口镇政府高度重视白塔湖公园的保护，单独成立湖滨分中心，将何家山头、金家站、朱家站、七里、白沥畈等环白塔湖的村落全部纳入其中，有利于发挥镇乡属地管理在公园湿地保护中的作用。

2.2 白塔湖湿地公园保护成效

2.2.1湿地生态环境不断改善

白塔湖湿地公园经过近十年的保护与建设，湿地生态环境得到了改善，湿地生态系统的稳定性得到了加强。随着湿地生态环境的改善和栖息地的扩大，特别是河道清淤形成的围堰和浅滩，芦苇茂盛，隐蔽性强，人类活动干扰较少，成为了鸟类良好的栖息地。2018年开展的动物调查结果显示，鸟类已达133种，比2012年调查时增加了16种，进一步佐证白塔湖的生态环境正逐步改善。

2.2.2湿地水质逐年改善

诸暨市环境监测站在白塔湖周边设置有13个水质监测点。根据其历史监测数据，2008年以前白塔湖水质较差，局部处于Ⅴ类-劣Ⅴ类，主要超标项目为总磷、总氮。而据2018年水质监测数据，白塔湖水质已基本稳定在Ⅲ类水，符合五水共治考核要求。

2.2.3湿地生态旅游稳步发展

从创建省级湿地公园开始，白塔湖就确立了“保护优先，合理利用，适时开展生态旅游”的发展方针。白塔湖湿地公园于2013年7月正式开园，经过多年保护与建设，已经成为浙江省生态文明教育基地、中国美院创作基地、浙江旅游职校实习基地、浙江省省级生态旅游区、浙江省科普教育基地、浙江十大“最美湿地”、3A级景区。2013年8月至2018年12月，白塔湖湿地公园累计接待游客43.38万人次，实现门票收入1437.29万元。

2.2.4湿地保护助推周边区域发展

白塔湖湿地公园积极维护湿地原住民的合法权益，对流转给湿地公园的土地，租金比市场流转价有所提高，租金一次性付清，让利于原住民。原住民有稳定的土地租金收益，可安心从事其它产业。湿地公园积极吸纳周边原住民到湿地公园就业，从事旅游接待、渔业生产等工作，进一步减轻原住民对农业生产的依赖。截止2017年12月底，白塔湖旅游公司有员工70人，其中户籍属于湿地公园范围内的有26人，占37.1%。此处，开通109路和159路二条市区到白塔湖公园的景区公交线路，极大地方便了公园周边原住民，彻底改变了朱家站、七里等村不通公交车的历史。

3 白塔湖湿地公园保护存在的问题

3.1 湿地公园管理涉及部门多、协调难

湿地公园保护工作涉及的部门众多，诸暨市湿地保护管理委员会涉及单位有12个，各部门按照相应职责履行保护任务，但缺少强有力的统筹协调，忽略了湿地保护的复杂性。同时，公园涉及2个镇、9个村和1个旅游公司，相关单位对保护湿地的理念不一致，在湿地保护工程推进、打击破坏湿地违法行为等工作的协调上，有待进一步改善。

3.2 湿地生态补偿尚未到位

白塔湖湿地公园在划定范围边界时，总体依据地形地貌、水系等因素综合考虑，将事关湿地生态系统完整性的各类用地都划入了公园范围，公园面积856hm2。其中除了269.29hm2的国有河道和10.39hm2的国有土地外，其余576.32hm2土地的性质全部为村集体所有，占土地总面积的67.33%，比例偏高。除少量耕地由村集体保留，用作机动田外，大部分耕地和坑塘水面已承包到户。

集体所有土地中，已流转为由湿地公园管理的有219.91hm2，其余由原住民自行生产经营，但除了耕地地力补偿外，尚无其它任何生态补偿措施。农民拥有承包土地的自主经营权，当使用方向与湿地公园生态保护方向不一致时，往往会产生矛盾，需要在生态保护和维护原住民权益中找到平衡点。

3.3 湿地公园保护与周边社区发展存在矛盾

白塔湖湿地公园生态环境的改善，所产生的生态效益和社会效益，最大的受益者是白塔湖周边的原住民。但是时代在发展，原住民的需求也在不断的发生变化。随着人口的自然增长和经济社会的发展，原住民对改善居住条件的需求十分迫切。新批宅基地、农村公路等基础设施都需要新增用地，但是受地形限制，只能向白塔湖湿地内延伸。

白塔湖创建省级湿地公园后，保护力度逐渐加大，采取的禁止新设立工业企业、关停搬迁畜禽养殖场、禁养珍珠等管控措施，制约了公园周边农业经济的发展。白塔湖部分原住民认为建设湿地公园并未带来实实在在的好处，反而是他们为保护白塔湖作出了牺牲。

公众对湿地的生态价值以及在可持续发展中所起的重要性尚未有足够认识，客观上白塔湖湿地作为周边镇村原住民生产生活场所，存在着开发与保护谁优先的争论。一味强调湿地要加强保护，忽略原住民发展的需求，是一种脱离实际的理想主义，不利于湿地保护的可持续，需要在发展与保护中寻找平衡点。

4 对策

4.1 加强对白塔湖湿地公园保护的领导

将白塔湖湿地公园保护工作列入诸暨市委、市政府对部门（镇乡）的考核体系；充分利用诸暨市湿地保护管理委员会这一平台，协调白塔湖湿地公园保护相关工作；定期对白塔湖湿地公园的保护成效进行评估；对保护工作成效显著的单位和个人予以表彰奖励。

4.2 妥善处理湿地公园内集体土地的权益关系

湿地公园具有典型的公益属性，建设和投入应坚持政府为主，全社会共同参与的原则。白塔湖湿地公园因保持湿地生态系统完整性的需要，将村集体土地划入公园范围，造成部分原住民利益受损，最根本的解决途径是通过征收将公园红线内的土地由村集体所有逐步转为国家所有。因资金、土地征收政策的限制，造成暂时无法启动土地征收的，可先进行集体土地的流转，结合土地承包关系的调整，将土地从原住民手中流转至湿地公园管理。

出台湿地（自然保护地）集体土地权属处置办法，明确因生态保护等公共利益需要，可直接调整土地承包关系，并给予承包户自主选择权。可以提供调换同类承包地、中止承包关系、流转给村集体等选择；鼓励承包户将承包地交还或流转给村集体，或将承包地使用权捐赠给湿地管理机构，统一用于生态保护。土地流转价格根据当地经济社会发展水平，合理确定相应标准，既尊重市场实际价格，又考虑财政可承受能力。

4.3 开展和谐社区共建

4.3.1统筹周边社区新农村建设

在湿地公园外设置农民自建房集中安置点，引导湿地周边原住民选择异地安置。每年市政府单列建设用地指标，专门用来保障湿地公园周边原住民的新农村建设用地需求。

4.3.2解决周边社区交通出行不便的困扰

优化拟实施的S310省道诸暨段走向，改成过境白塔湖湿地公园外围，作为湿地公园同周边镇村的自然分隔带，同时改善七里、朱家站等村的交通出行条件，提升湿地公园周边原住民的获得感。

4.3.3完善湿地保护成果共享机制

在湿地公园设置公益性岗位，吸收周边社区中的剩余劳动力，专门从事湖面保洁、绿化养护、日常巡逻管护等工作；对湿地公园旅游开发建设取得的门票收益按一定比例同周边社区分享；鼓励村集体和原住民参与湿地公园特许经营活动；对周边社区湿地保护工作完成较好的，奖励一定数量的管护资金；白塔湖周边9个村原住民在非游客高峰期可免费游览白塔湖等。

4.3.4设立湿地公园社区共建共管机制

扩大白塔湖周边社区、致力于白塔湖湿地保护的社会公益组织、相关企事业单位等参与湿地保护的途径，建立信息通报和协商制度，鼓励湿地原住民参与湿地保护工作。

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2019-06-12

杨海炳（1983－），男，浙江诸暨人，工程师，从事林业生态保护；邮箱：154029362@qq.com。

诸暨市白塔湖国家湿地公园管理委员会《诸暨白塔湖国家湿地公园总体规划（修编）》项目

S759.9

B

1004-7743（2019）04-0055-03