浙江省国有林场可持续发展研究

林松 刘海英 蒋仲龙

浙江省国有林场可持续发展研究

林松 刘海英*蒋仲龙

（浙江省公益林和国有林场管理总站 浙江杭州 310020）

通过对浙江省国有林场组织展开调查研究，明确了全省国有林场在可持续发展中已具备的物质条件和精神基础，概括了浙江省国有林场面临的人才队伍建设情况不容乐观、激励机制尚未建立、部分国有林场发展思路不够明确和基础设施建设不够完善问题，并有针对性地提出了实现浙江省国有林场可持续发展的加强人才队伍建设、创新发展机制、促进多元发展和夯实发展基础等思路与对策。

国有林场；可持续发展；基础；问题；对策

浙江省有国有林场100个，总经营面积384万亩，其中林业用地面积374万亩，占全省林业用地面积的3.78％，成为全省森林资源最丰富、森林景观最优美、生物多样性最富集、生态功能最完善的区域。浙江省国有林场如何发挥自身优势，积极参与到生态文明建设大潮流中去，实现习总书记提出的“绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”这一终极目标，成为当前摆在全省国有林场建设发展事业面前的一个重要课题。为进一步巩固国有林场改革成果，深入推进现代国有林场建设，对浙江省国有林场开展了调查研究，以探讨促进国有林场可持续发展的思路与对策。

1 浙江省国有林场可持续发展的条件和基础

1.1 “驰而不息，久久为功”的创业精神，为国有林场的可持续发展奠定了基础

（1）培育、保护了森林资源。据统计，全省国有林场自1950年以来人工造林493.67万亩；经营面积从1952年的8.82万亩发展到现在的383.99万亩；森林蓄积量从1959年的291.5万立方米上升到2291.0万立方米；森林覆盖率从1959年的39.5%上升到92.2%；1951年以来幼林抚育面积达1571.1万亩；1996-2015年封山育林面积1289.28万亩。良好的生态环境，造就了丰富的野生动植物资源，在国有林场基础上建成临安西天目山、泰顺乌岩岭、庆元百山祖、临安清凉峰、开化古田山和安吉小鲵等6个的国家级自然保护区，以及景宁望东垟、景宁大仰湖、莲都峰源等3个省级自然保护区；建成54个自然保护小区，并主导实施极小种群野生植物拯救保护工程项目9个。

（2）保障林业经济发展。国有林场是林业经济的重要组成部分和发展动力，以森林培育、种苗花卉、森林旅游和经济林等为主的产业已成为全省林业经济的基础，促进了区域经济发展。同时，积极发挥技术和管理优势，带动当地群众增收致富。全省现有128个省级以上森林公园，多数以国有林场为载体建立。2018年，全省省级以上森林公园吸收社会从业人员约6.61万人，共接待国内外游客7348万人次、其中海外旅游人数达74万人次，森林旅游收入达到285亿元，同比增长16.41%，森林休闲养生特色进一步凸显，成为都市人休闲度假的理想场所。国有林场和森林公园的建设及森林旅游活动的蓬勃发展，给周边社区的发展带来了实惠，促农增收效果不断显现。

（3）提升维护生态安全能力。国有林场大多处于生态区位重要地区，是由国家投资、在国有宜林荒山荒地上建立起来的，并先后实施了公益林、长防林等林业重点生态建设工程，森林数量与质量不断提升。全省国有林场有省级以上公益林283万亩，占其林业用地面积的75.7%，占全省省级以上公益林面积的7%。另外，国有林场是全省生物多样性保护的重要场所，是全省重要的水源涵养地，保障了八大水系的生态质量，是维护浙江省乃至东南沿海地区生态安全的基本骨架。国有林场在不断增加森林面积的前提下，加强了森林资源的管护工作，坚决制止乱砍滥伐，严防森林资源资产被随意收交、归并、侵占；定期测报森林病虫害并及时采取有效措施进行防治；加强森林防火队伍建设，积极开展森林防火演练，保障森林安全。

（4）发挥示范带头作用。国有林场在长期的生产建设中不但积累了丰富的营林和管护经验，也培养了一大批林业专业技术人才，为生态工程在国有林场顺利实施提供了机构、管理、技术和人员等方面的支持，所完成的生态工程建设任务质量位列全省前列，充分发挥了生态建设主力军的作用。国有林场是林业科技推广和示范的重要场所，林场在利用自身优势开展林业科研试验和新技术推广的同时,也为周围群众的生活生产起到很好的示范和带动作用。至目前，在全省国有林场基础上建立国家级重点良种基地6个、省级8个，总面积24.65万亩，收集资源总数15625份；同时建立2个国家级和11个省级种质资源库（圃），总面积6079.4亩，其中核心区面积3657.5亩。

1.2 “滴水穿石，锲而不舍”的改革精神，为国有林场可持续发展卸下了包袱

（1）有效理顺国有林场管理体制。被列入国有林场改革试点后，浙江省迅速成立了省级管理机构，核定为公益一类事业单位，加强省级管理力量,全力以赴抓国有林场改革工作。改革中，按照《国有林场管理办法》等规定，把改革前隶属于农业、旅游等多部门管理的国有林场归口林业部门管理。按照科学管理、规模经营、减少成本、提高效益的要求，全省109个国有林场整合重组为100个。

（2）全面完成国有林场“三定”工作。整合后的100个国有林场都明确了公益性质定位，其中50个定性为公益一类事业单位，49个为公益二类事业单位，1个为公益性企业性质单位。参照国家批复的方案，共科学核定2850个编制。采用定编不定人的灵活方式，通过自然减员逐步过渡到核定编制数。改革后，国有林场事业经费均纳入当地财政预算管理，从改革前的每年0.41亿元增加到目前的每年2.47亿元。

（3）有力保障国有林场职工待遇。通过改革，林场职工工资和社会保险均纳入当地财政预算管理，与同类事业单位职工同等待遇，工资水平大幅度提高。国有林场职工全部按规定参加养老、医疗等社会保险并享受相应待遇，退休职工全部纳入社保管理，大大提升了职工的积极性和满意度。

（4）进一步夯实国有林场发展基础。改革期间，各级地方政府通过多渠道筹集资金，妥善化解各类历史债务，累计偿还职工工资0.64亿元，偿还地方借款等欠款0.58亿元。总计投入8.38亿元，主要用于国有林场危旧管护房改造、道路、饮用水等基础设施建设。累计完成职工危旧房及配套基础设施改造和建设5159户，新（修）建道路614公里，新（修）建管护用房8.6万平方米，实现了通场公路全部硬化、面积万亩以上的林区公路通达，基本解决饮用水安全问题。

1.3 “走在前列，要谋新篇”的创新精神，为国有林场可持续发展注入了活力

国有林场主体改革完成后，如何巩固国有林场改革成果，创新发展机制，夯实发展基础，全面提升科学发展水平，成为当前和今后一个时期浙江省国有林场建设和发展的努力方向。为此，“深化国有林场改革、建设现代国有林场”提升到了省委、省政府决策的高度，为浙江省国有林场建设和发展指明了方向。2016年7月，经省政府同意，正式启动“浙江省现代国有林场”创建工作。目前，全省已命名“浙江省现代国有林场”23个，其中2016年度6个，2017年度9个，2018年度8个。

（1）制定创建目标。现代国有林场建设实行科学营林、严格保护，实现国有林场森林覆盖率稳中有升，森林质量显著提升；创新管理，实现国有林场机制更加健全，管理更加科学规范，资源监管效率进一步提升，发展后劲更强；加强基础设施建设，实现生产生活条件明显改善。通过建设现代国有林场，全面提升全省国有林场整体发展水平。

（2）明确创建内容。创建现代国有林场，包括“生态保护优先、产业发展充分、基础设施完备、林区富裕和谐”等四个方面21项主要内容，同时将国有林场科研成果、建设成效和地方政府支持力度3项内容纳入创建加分项范畴。

（3）严格考核措施。将“现代国有林场建设”纳入“森林浙江”省政府对各市级政府考核范畴，省政府与各设区市政府签订了“森林浙江”考核责任状，各设区市政府与县（市、区）政府签订责任状，层层落实责任。

（4）规范创建程序。现代国有林场的申报命名工作每年开展一次，经同级政府同意后，由国有林场所在地林业主管部门向省林业局申报创建计划。3月31日前由所属同级林业主管部门组织编制建设方案并经同级政府批复后实施。根据建设方案完成各项工作任务后，于10月31日前完成建设自查。省林业局每年12月前组织验收，省级验收得分90分以上、经浙江林业网公示无异议的，授予“浙江省现代国有林场”称号。

2 浙江省国有林场可持续发展面临的问题和挑战

2.1 人才队伍建设情况不容乐观

受地理位置偏远、编制限定和队伍管理制度缺失等因素制约，国有林场进人十分困难，有些国有林场即使进了人，也难留住，队伍整体的年龄结构老化、文化程度偏低。目前，国有林场在职在岗3217名职工中，30岁以下的仅有208人，50岁以上则有1671人，初中及以下学历占到总人数的1/3以上。

2.2 激励机制尚未建立

通过改革，国有林场完成了公益性质定位，但之后其发展遭遇到新的制度瓶颈。国有林场作为事业单位有一定的特殊性，在具体政策执行上，完全等同于一般事业单位，缺乏激励机制，存在“干好干坏一个样”的问题，影响了林场干部职工的工作积极性。如何调动国有林场职工积极性，促进国有林场可持续发展的激励机制尚未形成。

2.3 部分国有林场发展思路不够明确

规划是国有林场的行动纲领。部分国有林场长期没有编制规划，发展思路不明确，未能充分根据自身特点发挥优势和长处，搞小而全，没有亮点。部分国有林场产业发展存在着明显的不足，传统林业产业平均产出率和效益总体较低，加工产业规模小、品牌少、产值低，产业发展更多的是依靠政府的主导作用。森林旅游业虽得到快速发展，但发展潜力未得到充分挖掘。森林公园存在批而未建、建而不精的情况，整体发展水平不高，特别是休闲、康养等高端产品的开发还处于起步阶段，不能满足经济社会发展的需要。

2.4 基础设施建设不够完善

近年来，各级政府对国有林场基础设施建设的大力投入虽然取得了显著成效,但由于历史原因，国有林场在现代化安保系统、消防设施和监控、交通工具等基础设施建设方面仍不够完善，信息化建设水平有待提高，信息化的管理和服务方式亟需创新和探索，职工的生活和生产条件还需提升，资金投入仍需进一步加大。同时，国有林场的管护房和林区道路建设水平还相对较低。据统计，全省国有林场现有各类管护用房面积63.3万平方米中，需改造危旧房面积15.6万平方米；已建林区道路3345.3千米，其中场内四级以上公路长度750.6千米、硬化公路947千米，通往场部公路虽已全部实现硬化，但还有一些重要林区道路未硬化。

3 实现浙江省国有林场可持续发展的思路与对策

3.1 加强人才队伍建设

保持国有林场干部职工队伍的稳定，加强人才培养，切实解决国有林场进人难、留不住人才的实际问题。一是要创新人才引入机制。由人力与社会保障、教育、林业等部门共同研究制定专项政策，实行定向培养人才。为鼓励高校毕业生到国有林场工作，可适当放宽条件，简化招聘程序，采取直接面试、组织考察等方式单独公开招聘。灵活运用改革期间定编不定人的政策，采取退二进一或退三进二的方式招录急需人才。二是要增强国有林场的吸引力。要充分发挥国有林场资源优势，更多地搭建创业平台，让更多的人才能够在国有林场施展才华，实现自身价值；适当提高国有林场人才待遇，根据地区情况给予补贴和优先晋升职称等待遇；着力改善国有林场住房、交通及通讯的落后现状，让人才没有后顾之忧。三是要加强国有林场人才培育力度。通过送出去学习培训、轮岗锻炼、交流任职等多种方式加强对人才的培养，促进知识更新，加快人才成长。注重提高干部职工的综合素质，把到国有林场工作锻炼作为培养干部的重要途径，注重提拔使用实绩优秀的干部，形成人才向基层一线流动的用人导向。

3.2 创新发展机制

鼓励支持国有林场在确保资源增长和生态保护前提下，根据自身实际，积极探索森林资源和林场发展新方式、新机制。一是积极开发特色经济林、花卉苗木、林下经济及森林休闲旅游养生业，增强林场自我发展活力。二是建立收支两条线财务管理制度，将事业性质国有林场的全部收入和支出纳入同级财政预算管理，同时为调动林场积极性，探索建立将林场上缴的经营性收入按比例返还，用于林场建设发展和职工奖励的机制。三是建立国有林场绩效工资正常增长机制，完善绩效工资内部分配制度，建立完善考核管理制度。绩效工资分配应根据考核结果，向林区一线艰苦岗位和业绩突出的干部职工倾斜，充分调动林区一线干部职工的积极性。四是国有林场森林管护、造林、抚育、木竹采伐、森林防火、有害生物防控等生产性活动以及其他适宜的公共服务事项，通过合同、委托等方式面向社会购买服务，建立以购买服务为主的用工制度。

3.3 促进多元发展

要深入贯彻绿色发展的理念，根据林场不同资源禀赋，促进国有林场多元发展，鼓励国有林场发挥社会效益。一是培育产业发展新业态。根据资源情况和区位条件，在国有林场推行新的产业发展模式，大力发展森林康养等新业态，挖掘林业潜力，激发内生动力，充分释放潜能，培育新的经济增长点。二是搭建林业科技创新平台。对于林木种质资源基础好、优质种苗培育科技力量突出的国有林场，鼓励与林业高校、科研院所加强合作，建设科研实验室、种质资源库，支持国有林场开展林业科研基地建设和平台创新，把国有林场建设成为种苗选育推广示范基地及产学研一体化的后备基地。三是打造一流教学科普基地。深入挖掘国有林场生态自然资源和生态人文资源，打造一批生态资源丰富、生态保护良好、生态经济发达、文化特色鲜明、生态制度先进的生态文化基地。选取生态文化资源丰富、产业发展基础条件好的国有林场，因地制宜建设植物园、标本馆、文化馆、科普馆、博物馆等，不断提高生态文化基地建设水平。

3.4 夯实发展基础

争取各级政府统筹安排一定的资金，用于支持国有林场森林资源培育保护、基础设施建设和先进实用技术引进推广等项目，探索构建财政支持国有林场发展的长效机制，支持国有林场建设林木良种基地和保障性苗圃等项目建设。真正把国有林场同等享受支农惠农政策落实到位，加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边社区基本公共服务均等化。将国有林场基础设施建设纳入各级政府建设计划，加大对林场林区道路、供水供电、管护站点用房、森林防火、有害生物防控和资源保护监测设施设备等基础设施建设的投入。将国有林场林区公路纳入农村公路工程建设规划，统筹实施。理顺国有林场电力管理体制，将国有林场供电设施移交当地电力部门统筹管理，并纳入当地农村电网升级改造工程建设规划统筹安排。

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2019-08-06

林松，从事国有林场和生态公益林管理与研究。

，高级会计师，从事国有林场、森林公园管理和研究；E-mail：13867418810@163.com。

F326.2

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1004-7743（2019）04-0025-05