浙江大湾区空间开发潜力评价及发展建议

文/柯敏 张薇

一、引言

当前，湾区经济已成为区域产业创新和城市功能转型的重大发展战略，是区域发展能级和核心竞争力的重要体现。随着城市产业结构从以生产功能为主向以服务功能为主转变，湾区建设不能再走以往“工业化大于城镇化”“见物不见人”“产城分离”园区开发的老路，而应该按照“产城融合、区域一体”的视角，结合湾区经济发展的需求特点，综合考虑湾区岸线条件、空间腹地、产业依托、城市配套、交通区位等多方面条件，选择最佳适宜板块进行平台开发，加速集聚融合产业、城市、人才、创新等要素资源，最大程度激活空间效率。因此，建立一套可行而可信的湾区空间开发潜力评价体系，为湾区战略平台选取决策提供辅助参考，具有重要意义。

二、研究区概况

浙江省大湾区位于长江三角洲南翼，包括杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州等市，以环杭州湾经济区为核心，联动象山港、三门湾、台州湾、乐清湾、温州湾等湾区，是现代化浙江的空间特征，是浙江推动高质量发展，加快实现“两个高水平”目标的重大发展战略。

根据《浙江省大湾区建设行动计划》，浙江省大湾区总体空间格局为“一环、一带、一通道”（见图1a），即环杭州湾经济区，甬台温临港产业带和义甬舟大通道，其中又以环杭州湾经济区为主体，构建“一港、两极、三廊、四新区”（见图1b）空间布局，即宁波舟山自由贸易港，杭州、宁波两大都市区，杭州城西科创大走廊、宁波甬江科创大走廊、嘉兴G60科创大走廊以及杭州江东新区、宁波前湾新区、绍兴滨海新区和湖州南太湖新区四大平台载体。此外，按照“万亩空间、千亿量级”的要求，打造若干产业高端、优势突出、竞争力强的产业大平台。

图1a 浙江省大湾区总体布局

图1b 环杭州湾经济区空间格局

三、数据来源及评价方法

（一）数据来源

本研究综合考虑湾区经济发展特点和产业平台选址需求，以及地理信息要素基础数据的可获得性，重点选取可利用滩涂资源、产业平台依托度、深水岸线可达性、城市配套度和交通便捷性五大类要素分析浙江省大湾区空间开发潜力。其中，滩涂资源数据来自《浙江省滩涂布局使用研究》，八个地市各类产业平台数量和空间分布数据来自《中国开发区审核公告目录》（浙江省大湾区涉及的八个地市），深水岸线分布数据来自《浙江省海岛岸线海域滩涂使用布局课题研究》，各类重大交通线路及设施分布数据来自《浙江省综合交通“十三五”规划》。

（二）评价方法

空间开发潜力评价是从用地开发需求角度出发，综合考虑自然资源禀赋、产业平台分布、基础设施条件等因素，定性定量相结合对未来用地潜力进行评估，从而为制定研究区域的空间开发决策提供参考。本研究运用ArcGIS的分析和统计功能，在对于相关评价要素提取基础上，分别构建空间缓冲分析，并进一步通过专家打分法，对五类要素进行权重赋值，通过综合叠加分析计算得出大湾区空间开发潜力。

四、浙江省大湾区空间开发潜力评价

（一） 评价过程

1.可利用滩涂资源

可利用滩涂资源是大湾区未来开发的空间依托和基础支撑。结合浙江省滩涂自然演变过程和经济社会发展情况，根据《浙江省滩涂布局使用研究》，提取近期重点布局的滩涂区（见图2a），包括钱塘江河口区、甬江河口、象山及三门湾区、椒江河口区、瓯飞鳌河口区及各岛屿区，总建设规模为203.9万亩。对提取的滩涂区分别作500米和1000米缓冲分析，得到图2b所示结果。

2.产业平台依托度

产业平台是大湾区产业发展的重要空间载体。根据《中国开发区审核公告目录》梳理大湾区沿线地市各类产业平台（见图3a），包括国家级、省级高新技术产业开发区和经济技术开发区、海关特殊监管区、中外产业合作园、省级产业集聚区、科技城、新城新区和各种专业化产业基地等，共计87个，对所有平台矢量化后，分别作5公里、10公里和15公里缓冲分析，得到图3b所示结果。

图2a 浙江大湾区可利用滩涂资源分布

图2b 可利用滩涂资源分布缓冲分析

图3a 浙江大湾区各类平台布局

图3b 各类产业平台缓冲分析

3.深水岸线可达性

深水岸线是湾区港口的支撑条件，是发展临港经济的重要依托。浙江省大湾区深水岸线主要分布在嘉兴乍浦、宁波杭州湾新区、镇海—北仑—梅山—象山南北岸、台州湾局部以及乐清湾南片地区（见图4a）。对深水岸线分别作10公里、30公里和50公里缓冲分析，得到图4b所示结果。

4.城市功能配套度

大湾区作为产城融合的示范区，需要重点关注城市功能配套、人口承载力和经济发展活力。结合城市发展能级，分为一级城市、二级城市和三级城市，各城市中心布点见图5a。对一级城市（杭州、宁波、温州）中心点作10公里、30公里和50公里缓冲分析，对二级城市（嘉兴、湖州、绍兴、台州、舟山）中心点作10公里和30公里缓冲分析，对三级城市（县城）中心点作10公里缓冲分析，得到图5b所示结果。

5.综合交通便捷性

交通基础设施作为大湾区发展的动脉，交通便捷性也是衡量空间开发潜力的重要指标。综合《浙江省综合交通“十三五”规划》和交通专项规划等，梳理大湾区已建及计划建设项目，包括高速公路、铁路、国省道（见图6a）以及机场等（见图7a）。对高速公路、铁路和国省道分别作5公里、10公里和3公里缓冲分析，对一类机场（杭州萧山机场）以及二类机场（宁波、温州、台州、嘉兴机场）不同辐射范围作缓冲分析，分别得到图6b和图7b所示结果。

图4a 浙江大湾区深水岸线分布

图4b 深水岸线分布缓冲分析

图5a 浙江大湾区各级城市中心布点

图5b 城市节点缓冲分析

图6a 浙江大湾区综合交通走廊

图6b 综合交通走廊缓冲分析

图7a 浙江大湾区各类机场布点

图7b 各类机场布点缓冲分析

6.综合叠加分析

通过专家打分法，对选取的五类要素进行权重赋值。其中，可利用滩涂资源为0.155、产业依托度为0.215、岸线可达性为0.115、城市配套度为0.225、交通便捷性中主要交通廊道影响因子权重为0.195、机场权重影响因子权重为0.095（见表1）。运用ArcGIS软件对五类要素缓冲分析结果以100米*100米单元进行栅格转化，按照权重系数作叠加分析（图8），并对该叠加分析结果以0-9进行栅格赋分，从而得出大湾区空间开发潜力结果（图9）。

表1 大湾区用地开发潜力影响要素及权重分布

图8 大湾区各类要素缓冲、叠加分析及叠加示意

图9 大湾区空间开发潜力评价结果

（二）评价结果

1.与大湾区总体空间格局基本吻合，但板块之间略有差异

将大湾区空间开发潜力评价结果与《浙江省大湾区建设行动计划》中提出的“一环、一带、一通道”空间格局进行比较，总体而言相较吻合，但板块之间仍有差异。具体来看，环杭州湾经济区重点包括环杭州湾经济区、嘉杭绍甬发展走廊和湖州南太湖等环湾地区，发展发育较为成熟，尤其是北面杭嘉通道上已初步形成由沿沪杭高速（沪杭客运专线）以及沿杭浦高速（沪乍杭城际铁路）构成的双廊体系；东面沿杭甬客运专线构成的杭—绍—余慈—甬—舟走廊已初步显现，但沿湾滨海走廊尚未形成；而南面沿甬台温铁路分布的甬台温临港产业带发育较为初级，主要围绕宁波、台州、温州等中心城市节点辐射跳跃、辐射扩散，尚未贯通延续。此外，义甬舟大通道由于深入内陆腹地，各项基础设施尚处于建设打造阶段，发展相对缓慢。

2.与环杭州湾经济区空间布局较为匹配，但四大新区潜力指数普遍较低

进一步聚焦环杭州湾经济区，可以看出空间开发潜力较大的地区与行动计划中“一港、两极、三廊、四新区”空间布局方案较为匹配，但各类平台潜力指数分布略有差异（见图10）。首先，自贸试验区由于深水岸线资源条件较好、交通基础设施等配套条件成熟，总体开发潜力较高，尤其是舟山本岛—金塘—北仑以及梅山新区一带，潜力指数在8以上，而舟山南部诸岛由于交通联系不畅，发展潜力有待进一步发掘。“三大科创走廊”由于临近城市主城区、交通走廊和机场枢纽及已有各类平台开发较为成熟，开发潜力值均在7分以上。“四大新区”除湖州南太湖新区由于距离湖州主城区较近、开发潜力为7分以外，杭州江东新区、绍兴滨海新区和宁波前湾新区因距离主城区较远，综合交通设施建设相对缓慢，加之深水岸线资源不足，空间开发潜力值平均在5—6之间。除此以外，嘉兴平湖—海盐—海宁沿湾地区、杭州拥江地区（包括钱江世纪城、钱江新城、滨江高新区、富阳银湖新区）、萧山—绍兴—余慈走廊以及宁波—奉化—宁海走廊等地区空间开发潜力同样较高，未来发展值得期待（见表2）。

表2 大湾区用地开发潜力分布及重大平台、重要节点识别

图10 杭州湾经济区重大平台空间开发潜力识别

五、对于四大新区平台建设的政策建议

本文从大湾区经济发展要素资源支撑视角出发，围绕可利用滩涂资源、产业平台依托度、深水岸线可达性、城市功能配套度、综合交通便捷性五类要素，定性定量得出当前浙江省大湾区建设的空间开发潜力，进一步评估大湾区重点建设平台选取的合理性。总体来看，浙江省大湾区重点建设的平台空间开发潜力基本较高，但个别平台尤其是四大新区空间开发潜力存在一定差距。针对以上大湾区空间评价结果，进一步对大湾区新区平台建设提出以下四个方面的政策建议：

（一）需要更加注重城市功能的完善

由于四大新区普遍距离中心城区超50公里，城市功能配套不足将成为未来发展的最大短板。尽管与三大科创廊道相比，四大新区的定位更加侧重产业项目的后端生产环节，但传统工业时代以大规模、标准化产品为中心的生产组织方式将难以为继，单纯从可拓展用地的开发成本和规模出发，而忽视人的需求来评价产业平台发展条件是片面的。从既有的大江东产业集聚区、绍兴滨海新城、宁波杭州湾经济区等建设实践来看，人气的集聚吸引是困扰其建设的首要难题。在新区建设中，一是需要加强与邻近县域中心和小城市组团的互动，如滨海新区的马鞍镇、沥海镇，前湾新区与余姚慈溪的联动；二是注重引入差异化的服务业重大项目，拓宽生产服务和消费服务领域；三是完善相关公共服务设施配套，如人才福利用房、公租房、高标准幼儿园、中小学以及图书馆、电影院、体育休闲场所等配套设施，营造良好的生活环境氛围；四是结合产业发展需求，加快制定出台高端及专业化人才政策，加大人才招引力度。

（二）需要更加重视交通网络的织补

四大新区目前的交通廊道主要为联通辖区内中心城市的高速公路，如江东新区的钱江通道、滨海新区的嘉绍通道、前湾新区的杭州湾跨海大桥通道等构成纵向连接，另有沿湾滨海大道等一般国省道作为横向串联，总体来看，交通体系较为单一，尤其是横向连接较为薄弱，未能形成网络格局。根据浙江综合交通“十三五”规划，新建沿湾杭绍甬高速公路作为横向连接线将三大板块横向串联起来，另有沪嘉甬通道实现铁路跨江发展，并进一步加密国省干道。轨道交通方面，江东新区规划有地铁8号线和1号线，前湾新区规划有宁波至余慈城际，滨海新区分别有3号线、5号线、6号线实现与主城区纵向贯通，并分设江东站、余慈站、滨海站等综合交通枢纽实现多式换乘。未来，可进一步谋划沿湾高铁、都市快轨等高速通道，实现与国家铁路网的链接。此外，应积极加快新区内部快速路网、主次干道、慢型绿道的重组重建，织补更加完善的综合交通网络及枢纽体系，有力激活新区发展活力。

（三）需要更加重视区域板块的协同

与三大科创走廊依托形成串珠成链发展态势相比，四大新区内既有平台之间的联系相对不足。从新区内部各平台发展现状来看，仍存在功能定位不清晰、产业定位雷同、项目招引恶性竞争等问题，亟待建立自上而下的统筹协调机制：一是打破行政区划限制，强力推动跨界交通、通信、能源、给排水等基础设施互通互联，重点解决省级以下交通道路最后一公里的对接问题；二是引导形成特色化、差异化的产业准入机制。如杭州江东新区主导发展航空航天、轨道交通、机器人及自动化产业，绍兴滨海新区主导发展时尚制造、智能装备、现代医药、通用航空产业，宁波前湾新区主导发展汽车、智能电器、新材料、高端装备制造产业，南太湖新区主导发展节能环保、物流装备、生物医药产业；三是区域生态环境共建。通过建立一体化的产业负面清单管理机制、统筹优化边界排水口、垃圾场等生态环保设施布局，避免边界地带环境品质低端化。

（四）需要更加重视本底资源的挖潜

大湾区要利用好深水岸线、滩涂等自然资源条件，构建适于大湾区经济发展的临港物流体系和滨海湿地生态网络。首先，必须审慎对待大湾区围填海用地开发问题，当前国家已明确表态，除国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设项目以外，原则上不再审批一般性填海项目。对于既已形成的围填海用地，应当避免商业开发，积极作为，整体规划，分批利用，否则长期闲置也会依法收归国有。其次，要充分利用嘉兴乍浦、上虞—余姚—慈溪沿湾地区深水岸线和河港资源，结合大湾区平台产业发展需求，打造陆港联动的智慧交通运输体系。此外，应扩大宁波杭州湾国家湿地公园样本经验，探索将滨海湿地与湾区产城平台建设融合起来，积极开展海绵城市、低碳城市、综合管廊等试点建设，打造沿湾临海、水绿交错的空间开放体系和城市风貌特色。