农村土地政策的重大宣示——中央农办主任、农业农村部部长韩长赋等解读《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》文件

《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）日前已正式公布。近日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，邀请中央农办主任、农业农村部部长韩长赋，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀介绍《意见》的有关情况，并就《意见》回答记者提问。

《意见》是关于农村土地政策的重大宣示和“一不动百不摇”的重要制度设计

韩长赋介绍，土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的基本经营制度是党在农村的政策基石。改革开放以来，坚持土地家庭承包经营，并保持承包关系稳定不变，为解决吃饭问题奠定了制度基础，也为保持农村长期稳定奠定了制度基础。新发布的《意见》非常重要，是贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神的重要举措。《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，是一个关于农村土地政策的重大宣示，是一个既管当前又管长远，可以说是“一不动百不摇”的重要制度设计。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

韩长赋表示，我国改革开放是从农村起步的，农村改革是从土地承包开始的。四十多年来，农村有两次重大的土地制度创新，改革开放之初实行家庭联产承包责任制，实现了土地集体所有权和家庭承包经营权“两权分离”；党的十八大之后，实现了土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。这两次创新都是坚持土地集体所有和家庭承包经营，是一脉相承、与时俱进、长期稳定的。进入新时代，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展。

《意见》明确了长久不变的政策内涵是“两不变、一稳定”

韩长赋介绍，《意见》明确了长久不变的政策内涵，归纳起来就是“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，确保农民集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有土地承包权；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制；保持农户承包地稳定，农民家庭是土地承包经营的法定主体，发包方及其他经济组织或个人不得违法调整其承包地。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。党的十九大提出，第二轮承包到期后再延长三十年，《意见》作了进一步明确，第二轮土地承包到期后再延长三十年，农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，这是实行“长久不变”的重大举措，也是具体体现。

韩长赋表示，下一步，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实中央《意见》要求，坚持土地承包关系稳定并长久不变，稳定基本经营制度、尊重农民主体地位，做好承包地确权登记颁证和新一轮延包工作，为实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化提供制度保障。

坚持延包原则，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定

韩长赋表示，《意见》明确规定，一是坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。

韩长赋介绍，要通过探索来解决组织实施中的问题。目前主要有三方面工作，一是把证书发到农民手中。从2014年起，开始推进承包地确权登记颁证，经过6年来的集中攻坚，这项工作已经基本完成。目前发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延包试点。按中央要求选择一部分县，主要是先期到期的县开展延包试点，通过试点来摸索经验，指导各地出台延包的具体办法。

在土地问题上，要有足够的历史耐心，尊重农民的意愿

韩长赋表示，进城农户的承包地怎么处置，关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。总的来讲，在土地问题上要有足够的历史耐心，不要急于收回农民的承包地，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面可以引导他们在依法、自愿、有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体，前提是自愿有偿。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。对长期弃耕抛荒承包地的，《意见》也明确，发包方可以依法采取措施予以纠正，不能长期撂荒。

韩长赋强调，对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，可以示范和引导，但不能搞强迫命令。

土地经营权流转的前提是农民自愿，要依法保护农民的流转权益

吴宏耀表示，土地承包法和《意见》都明确规定，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转，所以土地经营权流转的前提是农民自愿，任何组织和个人不能强迫农民流转，也不能阻碍农民的流转。2014年，中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式推动土地流转。《意见》再次强调要依法保障农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保的权利，要依法保障农民对承包地的占有权、使用权、收益权、流转权，以及承包土地的经营权的抵押和担保的权利，要不断赋予其更加完善的权能。各地区、各有关部门要认真落实中央要求，依法保护农民土地的流转权益，确保现有的土地承包关系保持稳定并长久不变，也确保适度规模经营、发展现代农业能够因时因地有序地推进。

新一轮延包要以农村承包地确权登记颁证为基础

韩长赋表示，农村承包地确权登记颁证工作从2014年开始全面推开，到2018年底已经基本完成。这项工作为将要开展的第二轮到期后的新一轮延包打下了扎实基础，所以《意见》明确要求，在延包工作中要以这一次承包地确权登记颁证为基础。这次颁发的《农村土地承包经营权证》到下一轮承包依然是有效的，《意见》明确，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。

保障无地和少地的农户权益

韩长赋介绍，二轮承包以来，一些承包农户之间占有的耕地不均，一些农户少地甚至无地，他们的土地承包权益如何保障是落实长久不变政策需要解决的问题。《意见》对此做出明确规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。

韩长赋强调，不是通过把地打乱重分的方式来解决无地或者少地农户的问题，有的情况可以本着“大稳定、小调整”的原则进行适当调整，但只是在个别农户间，还要依法依规进行。

韩长赋指出，各地要研究和探索如何保障无地少地农户基本生活问题。一是有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地以及原承包农户消亡后集体依法收回的耕地来解决。二是可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地。三是要帮助无地少地的农户提高就业技能、提高就业服务、广辟就业门路。四是要发展乡村产业，推进农村一二三产业融合，扩大农民就业和增收的门路。确实生活无着有实际困难的，还可以通过提供基本社会保障来解决。

稳定现有土地承包关系，给新型经营主体吃下了“定心丸”

吴宏耀表示，《意见》规定了延包的原则和办法，二轮土地承包到期后新一轮延包，强调稳定现有的土地承包关系，不但给承包户一颗“定心丸”，同时给土地的受让方，也就是新型经营主体也吃下了“定心丸”，到期以后农户可以延包，经营主体可以再签续订合同，可以延期流转土地。

新修订的土地承包法规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。按照法律规定，投资主体对农业的长期投资，可按照合同约定获得合理补偿。所以要求在尊重农民意愿并进行充分协商的基础上，新型经营主体在流转土地时，可以通过合同约定等方式协商确定二轮到期后继续经营的具体条款。

正确认识“三权分置”与长久不变的关系

韩长赋指出，农村土地“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化需要，在坚持集体所有权、稳定农户承包权的基础上，使农村土地经营权流动起来，激发了农村基本经营制度活力，实际上也是对农村基本经营制度的完善。

韩长赋强调，《意见》明确了“两不变，一稳定”的政策内涵，既可以进一步稳定农户承包权，使农民放心地流转土地，也能让新型经营主体有稳定的预期，能够放心地流入土地，加大农业投入，发展现代农业。农村土地“三权分置”和保持土地承包关系稳定并长久不变，这两者的关系可以简单地表述为，稳定是为了更好地放活，放活是为了长久的稳定。只有土地承包关系稳定了，才能确保“三权分置”得以确立，并且稳步实施。只有实行“三权分置”，放活土地经营权，承包关系才能保持长久稳定，这样农户的承包权才能更好地实现，土地才能够得到充分有效地利用。