乐清宅基地“三权分置”实践探思

黄 永

党的十八大以来，中央从党和国家全局高度，对深化农村土地产权制度改革做出了一系列部署安排。浙江省乐清市在宅基地使用权流转、农民房屋财产权抵押贷款（简称农房抵押）等宅基地“三权分置”具体工作上探索较早，其经验做法值得总结和思考。

三个阶段

市场自发阶段。上世纪80年代末，乐清市农村信用联社尝试在信用基础上直接保管农房产权证，办理农房抵押贷款。1995年乐清房管局将集体土地性质的房产视同国有土地房产办理抵押登记，开具他项权利证用于抵押。此后，农房抵押贷款余额不断增长，2005年达到40.82亿元。

引导规范阶段。为了规范农房抵押带来的处置问题，2005年乐清市人民法院和国土资源局以会议纪要规定，农村房屋被法院拍卖时，对受让人是乐清户籍的农村村民，国土资源局本着房产权与土地使用权一并转移的原则，可给予办理集体土地使用权变更手续。2009年乐清市《关于加快推进农村改革发展的实施意见》明确：对持有集体土地使用证和房产证的农村房产，允许在乐清金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让。至此，乐清农房在市域范围内“农对农”流转、宅基地使用权“地随房走”、农房抵押等政策基本成熟。

国家级试点阶段。2015年12月，乐清列入全国农民住房财产权抵押贷款试点县（市），沿着“确权、赋权、活权”的试点改革路径，以创新机制为重点，有效破解“确权颁证难、价值评估难、不良处置难”困境，推动农房抵押贷款扩面增量。截至2018年10月，农房抵押贷款余额66.81亿元，农房抵押贷款不良率为0.67%，资产质量保持良好。

实践探索

破解确权登记难，夯实宅基地使用权流转及农房抵押产权基础。一是分类登记。制定《乐清市农村宅基地确权登记规定》《乐清市集体土地范围内的房屋登记办法》等政策，按照农房建设时段分类登记。即1982年2月12日《村镇建房用地管理条例》实施前，1982年2月13日至1986年12月31日，1987年1月1日《土地管理法》实施至2014年3月26日间。分别按直接办理登记，按当时规定处罚后登记，按空间界限分类登记（固定界限、独立使用且有明确编号的特定空间）。2014年3月27日后按现行政策处理。截至2018年10月，乐清宅基地确权颁证率94.67%，农房确权颁证率83.2%。二是突破难点。对历史遗留的难点问题，出台《乐清市农村历史遗留违建住宅处置办法》《关于加快宅基地使用权及房屋所有权登记工作的通知》等，推进农村宅基地及住房确权登记颁证。截至2018年10月，办理历史遗留违建住宅确权登记1674件，占总颁证量的15%以上。三是升级服务。设立不动产登记综合窗口，集交易、缴税、登记为一体，办理时限从30个工作日压缩至3个工作日。建立地籍调查数据库，为不动产登记提供基础数据支撑，节约农户办证时间。截至2018年10月，登记集体土地不动产11165件，其中用于农房抵押5682户，抵押率高达51%。

破解价值评估难，明确宅基地使用权流转及农房抵押参考标准。一是协商评估。对100万元以下的贷款，采取银行与农户协商估价。银行根据农房周边经济发展程度、交通位置及配套条件、变现能力等因素，与申贷农户协商确定农房价值。目前有3家银行建立协商估价制度，协商评估4015起、涉及贷款17.6亿元，节约评估费用近300万元。二是专业评估。部分商业银行的风险评估权限在上级行，必须提供专业机构评估报告。采取分段计费办法，有效抑制中介评估价虚高问题。目前乐清专业房产评估机构12家，通过专业房产评估机构评估16196宗，涉及评估费用1149万元。三是整村评估。开展惠农通整村授信活动，由村委成员、驻村干部、村民代表、惠农通服务点负责人等组成5人以上评议小组，拟定该村农房预估价值。银行对已整村授信、融资需求20万元以下的农贷，直接参考该村农房预估价值。目前，乐清已建立整村授信农户信贷档13万户。

破解不良处置难，健全宅基地使用权流转及农房抵押风控体系。一是慎对还款源。遇农户还款困难时，银行通过平移、转贷、展期、债务重组、减额续贷等内部化解手段，提高第一还款源还款率。当内部手段无法化解时，银行才采用司法诉讼，通过司法拍卖处置抵押物，化解风险。试点以来，通过自主催收14笔、减额续贷4笔、平移转贷1笔、核销14笔、淘宝网司法拍卖39笔，合计金额6777万元。二是解决问题房。出台《乐清市抵押农房司法处置暂行规定》解决农房抵押进入司法程序的问题房（户）。对只有一处住房的贷款户，坚持“先安置、后处置”原则。在司法处置前，按照被执行人及其所抚养家属最低生活标准，以实物或折算成被处置房屋所在位置5公里范围之内相应购房款，给被执行人自行安置。区别对待农房的合法部分和违章部分，允许两证齐全、局部违章的农房正常起诉、拍卖和流转。目前，共实物安置2户、货币安置11户，落实安置款72万元。三是设立风险金。乐清财政出资500万元建立风险补偿金，用于风险补偿、还贷周转、资产收储等，解决腾空难、维稳兜底、补偿部分贷款本金损失及不良处置费用等问题，实现农房抵押不良处置与善后工作制度化。银行通过排摸形成风险处置案例库，提高风险补偿精准度。目前，风险补偿金总额1539万元，已完成腾空周转、补偿本金损失、维稳兜底各1笔，落实风险补偿金36.06万元。

思考建议

落实宅基地所有权。明确宅基地所有权具体权能及落实方式，建议明确所有权的处分权和收益权等权能内涵，增强所有权权能落实的法律保障，防止所有权虚置，防止农户宅基地使用权成为事实上的私有权。建议在严格落实规划的前提下，通过完善政策措施，增加村集体经济组织对农户宅基地的审批权力。

明确宅基地农户资格权。建议农户资格权可根据取得途径不同演化成完全资格权、非完全资格权和无资格权，实行差别赋权。基于集体经济组织成员而取得的一般有完全资格权，基于继承而取得的非集体经济组织成员有非完全资格权，基于流转而取得的仅有使用权而无资格权。完全资格权逐渐实现公平，非完全资格权权利受到一定限制。

放活宅基地使用权。对村里规划和环境较好、闲置农房有特色、有条件发展乡村旅游的村庄，提倡保持原状开发利用，发展民宿、农家乐、采摘园、乡村酒店，等等。促进绿水青山变成金山银山，给农民宅基地带来更多财产收益。建议出台政策引导，提供制度保障，拓宽宅基地使用权流转实现方式，让宅基地“流动”起来。

加快探索宅基地退出机制创新。当前，宅基地已由保障性功能向财产性功能转变。部分进入城镇的农村居民购买了城镇商品房，且常年居住，形成任由农村宅基地闲置或者花钱在原宅基地上盖高楼，只有老人居住甚至长期空房的情况，造成农村土地资源极大浪费。宅基地退出有两个方面，一方面是已固定到城镇居住了，农户由于资金需求的原因，需要转让宅基地而退出，对这种情况主要是加强退宅基地而不失集体成员身份的制度保障，促进农户放心退出。另一方面是对没有主动退出意愿而又闲置宅基地的情况，要加强政策引导。比如要求退出使用权而保留资格权，以资格权入股等等退出的方式，逐步解决城乡建设用地“双增长”和农村大量住宅用地闲置并存的矛盾。