蹄疾步稳加大改革力度——关于山东、湖南农村集体产权制度改革情况的督查报告

根据中央全面深化改革委员会的要求以及经济体制和生态文明体制改革专项小组的安排部署，全国农村集体产权制度改革第三督查组于2018年10月15—19日赴山东省、湖南省开展了督查调研。督查组实地督查了6个地市、7个县（市、区）、10个乡镇（街道）、10个村（社区），召开了多场省、市、县、乡、村不同层级的座谈会。通过座谈听取汇报、查阅档案资料、检查工作流程、走访集体成员，了解各地改革情况，掌握改革工作进展，发现解决改革难题，推动改革落实落地。

一、推进农村集体产权制度改革的主要做法

（一）坚持高位推动，健全工作机制。一是加强组织领导。山东省成立由省长任组长，省委秘书长和副省长任副组长，28个省直部门“一把手”为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，目前省、市、县三级均成立了党委或政府负责同志任组长的改革领导小组，县、乡两级全部由党委主要负责同志挂帅。湖南省明确由省委农村工作领导小组承担全省农村集体产权制度改革工作的组织、协调等职责，自上而下建立健全改革领导体制和工作机制。二是做好动员部署。2017年和2018年，山东省两次召开全省农村集体产权制度改革工作会议，省长两次到会进行动员部署，市、县、乡三级党委政府主要负责同志参加会议。三是建立考核机制。山东省将农村集体产权制度改革和清产核资工作纳入全省经济社会发展综合考核体系，并通过每月调度、随机抽查等方式加大督导考核力度，将督查结果作为年度考核的重要依据。湖南省建立全省农村集体产权制度改革重点工作定期报告制度，推动了工作开展。

（二）坚持试点先行，积累改革经验。2017年，山东省在每个地市选择2个县作为省级试点单位，共确定34个省级试点县，加上此前中央确定的8个试点县，全省共有42个县开展农村集体产权制度改革试点。省长专门主持召开省级改革工作领导小组扩大会议，同步部署中央试点和省级试点，要求各试点县着力在清产核资、成员确认、资产量化、股权设置、股权管理、建立组织、完善权能等改革关键环节和重点领域先行探索、取得突破。2018年，该省在充分总结前期试点经验的基础上，积极申请开展整省试点，作为仅有的三个整省试点单位之一，为全国面上改革探索积累经验。湖南省共有1个县承担中央确定的第一批农村集体资产股份权能改革试点任务，4个县承担第二批农村集体产权制度改革试点任务，2018年又新增1个地市、4个县承担第三批试点任务，目前，前两批试点单位已经基本完成改革主体任务。同时，该省还立足自身实际，在每个县选择了1个资源性资产较多的村和1个经营性资产较多的村开展省级试点，以点带面推进改革，目前部分试点村已经完成改革各项工作，对全省改革发挥了很好的引领示范作用。

（三）坚持规范流程，做好重点工作。一是扎实开展清产核资。按照整省试点的时间要求，山东省确定在2018年10月底前县级基本完成资产清查和数据上报，11月底前市级完成审核上报，年底前全省基本完成清产核资。湖南省韶山市探索将各村清产核资工作人员分为清查组和核实组，两个组分片区交叉开展工作，实现了“边清查边核实、交叉滚动推进”，在加快工作进度的同时，也提高了工作质量。二是科学确认成员身份。山东省针对成员身份确认中妇女权益易受侵害的问题，出台了《关于在农村集体产权制度改革中切实维护妇女合法权益的通知》，注重发挥“一村一律师”作用，通过律师提示函、法律意见书等方式，充分保障改革中农村妇女等特殊群体的合法权益。沂水县在成员身份确认工作中，研究创设了“研判建议”“实名票决”“沟通反馈”“落空追认”“多占退出”等五项机制，有效防止“多数人侵犯少数人权益”“两头落空”“多头占有”等问题。长沙市雨花区粟塘社区根据当地征地拆迁的两种不同模式，在尊重群众意愿的基础上，对村级安置和政府安置的两类人群分别进行成员身份确认，并分拆成立两个股份经济合作社，最大程度保障两类不同人群的利益。

（四）坚持制度创新，深入推进改革。一是完善集体产权权能。山东省积极探索农村集体资产股权质押贷款试点，出台指导意见，并在全省17个地市各选择1个县开展试点，重点研究制定股权质押贷款管理办法和风险防范机制，拓宽农村抵押物范围，提升金融服务乡村振兴的能力和水平。二是壮大集体经济实力。山东省鼓励各地通过开发资源拓展发展空间、盘活资产发展物业经济、立足优势壮大特色产业、突出特色发展乡村旅游、融合发展农业新型业态、积极开展社会化服务、多渠道提高闲置资金运营效率等途径，大力发展集体经济，不断深化改革成果。湖南省益阳市赫山区赫山村充分发挥改革对发展壮大集体经济的促进作用，着力探索发展新型集体经济的有效途径和方式。三是发展土地股份合作。山东省充分运用土地承包经营权确权登记颁证成果，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作，全省共组建农村土地股份合作社8117家，土地经营规模化率达到40%以上。湖南省益阳市赫山区新松树桥村引导农户以土地经营权入股成立水稻种植专业合作社，为现代农业生产基地提供土地流转服务，2017年合作社盈余15万元。

（五）坚持统筹资源，强化工作保障。一是加大资金保障力度。山东省各级均将农村集体产权制度改革和清产核资工作经费纳入同级财政预算，省财政在2017年度列支3550万元的基础上，从2018年开始，连续三年每年安排1亿元进行保障；各市、县也按比例安排了配套资金。目前，省财政已累计拨付中央和省级资金157亿元，各级财政投入改革工作经费达442亿元。湖南省财政今年已安排3000万元专项资金，用于整县推进清产核资和印制股权证书，同时追加安排150万元省级改革工作经费；该省14个市也都落实了相关工作经费。二是加大人员保障力度。山东省从省委组织部、国土资源厅、财政厅、农业厅、林业厅、共青团省委等6个省直部门各选派1名处级干部，到中央确定的试点县挂职，专职负责农村集体产权制度改革。湖南省从相关部门抽调精干力量、安排办公场地，组建农村集体产权制度改革办公室，专门组织实施全省改革工作，全省大部分市、县也都在人员配备、集中办公、政策支持等方面为改革提供了有力保障。

二、改革取得的成效

一是摸清了集体资产底数。通过改革，摸清了集体家底，健全了管理制度，防止了资产流失。二是壮大了集体经济实力。通过改革，探索了农村集体所有制有效实现形式，盘活了农村集体资产，激活了农村各类要素，促进了集体经济不断发展壮大。三是增加了农民财产性收入。通过改革，建立了集体与农民的利益联结机制，维护了成员的财产权利，促进了成员的持续增收。四是提升了乡村治理水平。通过改革，增强了集体的凝聚力和向心力，巩固了农村基层党组织的领导核心地位，为乡村治理体系和治理能力现代化提供了坚实的组织保障。

三、改革中存在的主要问题

总的看，山东、湖南两省农村集体产权制度改革已经取得积极进展和成效，但在推进改革中仍然存在一些问题。一是部分地方改革认识不到位。二是各地改革进展不平衡。三是部分地方政策把握不准确。四是税收优惠政策不到位。

四、几点政策建议

（一）进一步提高政治站位，坚定不移深入推进改革。各地应进一步加强对这项改革的组织领导，认真落实中央要求，牢固树立“四个意识”，准确把握政策精神，统筹安排工作进度，从讲政治的高度扎实推进改革各项工作。

（二）加大改革推进力度，确保改革如期完成。各地党委政府应将这项改革摆在突出位置优先考虑、重点推进。

（三）继续坚持问题导向和目标导向，有针对性地解决实际问题。农村集体产权制度改革是一项重大改革任务，需要探索的前沿性、体制机制性问题很多。建议各地特别是试点地区先行先试，大胆探索，把问题想深、想细、想透，解决一个一个实际问题，为全国面上改革提供思路，为其他地区改革提供样板。