创新农村集体经济运行机制切实保护农民集体资产权益——关于江苏、浙江农村集体产权制度改革情况的督查

根据中央全面深化改革委员会的要求以及经济体制和生态文明体制改革专项小组的安排部署，全国农村集体产权制度改革第一督查组由中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊带队，于近期赴江苏、浙江两省开展实地督查。督查组先后调研了江苏省苏州市昆山市和太仓市、南通市海门市及浙江省宁波市江北区、象山县等5个县（市、区）6个村。通过实地走访、查阅资料、交流座谈等方式，对两省改革情况有了基本掌握。总的看，江苏、浙江两省省委省政府高度重视农村集体产权制度改革工作，行动及时、部署到位、目标明确、措施有力、成效明显。

一、推进农村集体产权制度改革的主要做法

江苏、浙江两省认真贯彻中央决策部署，全力推进农村集体产权制度改革，通过强化组织领导、先行开展试点、抓牢关键环节、推进制度创新、加大保障力度，确保改革各项工作有效落实。

（一）坚持党的领导，强化改革保障。两省始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革的政治保证，将农村集体产权制度改革放到全面深化改革和统筹城乡发展的全局来谋划。一是强化组织保障。浙江省将改革任务纳入省委工作意见，各市、县、乡党委政府层层建立领导机构和工作班子，实行领导分片包干，任务层层分解，责任层层落实，全省形成党委政府牵头抓总、上下各级同向发力、相关部门合力推进的工作格局。江苏省明确全省农村集体产权制度改革工作由省委农村工作领导小组组织领导，统筹协调解决改革中的重大问题。二是强化政策保障。江苏省委、省政府印发《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》，对推进改革的指导思想、基本原则、任务目标、时间节点和保障措施等都做出具体安排部署。从江苏实际出发，认真研究制定整省试点方案，先后印发《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》《关于在农村集体产权制度改革中维护农村妇女权益的意见》等一系列专门文件，明确有关要求和具体措施，保障改革工作顺利推进。三是强化考核机制。浙江省委将农村集体资产股份合作制改革列入新农村建设考核任务，省农业农村厅建立了由村至省的逐级汇报和跟踪机制，对各地改革进度实行每月一通报，主送各地政府、抄送各地党委。同时开展督导检查，对改革进展较慢的后进地区，进行跟踪指导和督促。把发展村级集体经济列入县（市、区）党政领导班子和领导干部实绩考核的重要内容，明确县级党政主要负责人为消除集体经济薄弱村第一责任人，不完成消除任务不得调离。江苏省建立组织领导、政策落实、清产核资、成员身份确认、经营性资产股份量化、集体产权交易、信访工作情况等12大类25小项百分制考核，督促各地抓好落实，确保责任到位、政策到位、措施到位。建立全省改革重点工作月报和季报制度，及时了解各地清产核资和经营性资产股份合作制改革进展情况，汇总分析相关数据，掌握各地工作动态。

（二）坚持依法依规，保障农民权益。一是坚持集体所有制不动摇。两省都围绕保障集体经济组织及其成员合法权益这一核心推进改革，坚持改革后集体所有制性质不变、集体经济组织功能不变、财务管理体制不变。二是坚持农民主体地位。改革的每项工作严格履行民主程序，实行民主决策，充分尊重农民意愿和首创精神。从改革调研统一认识，到方案制定，从清产核资、成员确认、资产量化，到股东代表、理事会与监事会的选举及章程的制定，都广泛征求意见、民主讨论决策，确保改革体现全体成员意志。改革中加强民主监督，严格做到清产核资、成员及人口农龄测算结果、改革实施方案、股东代表名单、股权清册、章程草案等公开公示，确保改革公正透明推进。三是兼顾考虑特殊群体。坚持因地制宜，对改革实施中的重大事项，实行分类指导，不搞“一刀切”，做到应享尽享、能享则享，妥善化解矛盾纠纷和历史遗留问题，切实增进改革和谐性、共享性。尤其是在成员身份确认上，浙江省依照《浙江省村经济合作社条例》中有关规定，按照“宽接受、广覆盖”原则，因村施策，对农嫁女、农转非等少数特殊群体，依法引导落实股权，探索分类确定社员股东和非社员股东，避免改革成为农村上访的“导火线”。

（三）坚持试点先行，探索改革经验。两省在工作方法上坚持试点先行，由点及面逐步展开，为全面推进改革探索路径、积累经验。一是制定试点方案。江苏省结合实际，制定了“两步走”方案，即2018年至2019年上半年，在6个中央改革试点县（市、区）基础上，确定14个省级改革试点县（市、区），同时要求每个县（区、市）选择2个乡镇、每个县选择2个村整建制推进试点工作，做到改革试点县域全覆盖；2019年下半年至2020年，在系统总结前期试点经验的基础上，全面推进改革，力争到2020年年底基本完成。二是加快试点进度。指导首批中央试点单位江苏省苏州市吴中区做好农村集体资产股份权能改革试点，督促江苏省南京市浦口区等6个中央第二批改革试点单位加快工作进度，组织召开全省改革试点工作现场推进会，总结交流试点地区改革进展情况，推动各项试点任务落到实处。目前，6个中央改革试点县已基本完成改革任务，14个省级试点县进展顺利。三是总结试点经验。两省的一些地方敢于创新，大胆实践，总结出一批可借鉴、可推广的经验和做法。江苏省南京市、镇江市等地先行先试，探索形成清产核资工作办法；海门市自主开发了农村集体产权制度改革信息化管理系统，实现所有数据信息市、镇、村三级联网。

（四）坚持规范流程，做好改革工作。两省遵循清产核资、成员确认、股权量化、成立组织、资产运营的工作流程，严格执行民主程序，依法依规有序推进。一是改革程序民主化。由村党组织、村民委员会和村集体经济组织负责人以及村民理财小组成员、村会计组成清产核资工作小组，邀请集体经济组织成员代表和熟悉集体资产资源情况的老干部、老党员全程参与资产确认。二是改革工作规范化。两省系统总结了各地的探索实践，对成员身份确认的原则、程序以及实践中争议较小、应该作为成员的几种情况做出规定，将基层的实践成果上升为政策标准加以规范。股权设置从单一人口股逐步完善为“人口股+家庭股”“基本股+享受股”等多种配股形式。不少地区结合自身实际，按照“尊重历史、照顾现实”等原则，综合考虑承包地面积、家庭人口、劳动贡献等因素，设置基本股、农龄股、土地股、岗位股等多种股份形式，既保证了公正公平，又适度体现出贡献差距，最大限度地平衡和化解矛盾，切实保障每一位农民群众的集体资产收益权。股权管理从动态逐步走向固化。为避免因集体经济组织成员变动而频繁调整股权引发的矛盾，目前两省股权管理从“生增死减”的动态管理模式逐步发展至“增人不增股、减人不减股”的静态管理模式，以户为单位进行固化并出具股权证书。三是改革结果公开化。两省要求各级集体经济组织将清产核资和成员身份确认结果在村务公开栏内进行公示，对群众有异议的，认真组织复核，对问题较多、群众反映强烈的，重新进行复查纠正，并再次公示。公示期满群众无异议后，召开集体经济组织成员会议确认结果。

二、改革的成效

在各级党委政府的正确领导和农业农村等相关部门的共同努力下，江苏和浙江两省的农村集体产权制度改革取得了显著成效，使农民群众在改革中有了更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。具体表现在以下几个方面。

（一）确保了集体资产的保值增值。改革摸清了集体家底、厘清了成员边界，通过折股量化确权到户、完善集体资产股份权能，把农民的集体经济组织成员权利落到了实处。两省基本构建了“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，确保了农村集体资产的保值增值。截至目前，江苏省已有超过8000个村（居）完成改革，量化资产超过770亿元，累计分红近110亿元。浙江省有 29489个村（居）完成改革，占总村数的99.4%，量化资产1151亿元，确认股东3527万人，集体经济总收入423.5亿元，比2015年增加了60亿元。2017年，宁波市湾底村集体资产接近9亿，集体纯收入3000万元，人均分红2.4万。

（二）集体经济运行的机制更加健全。改革明晰了农村集体产权关系，盘活了农村集体资产，激活了农村各类要素，集体经济实力不断壮大。江苏省通过明确产权归属、确认成员身份、折股量化资产、固化产权到户等改革路径，有效盘活集体资产，促进集体经济发展，目前江苏省村级资产总额达到2687亿元，村级集体年经营性收入超过300亿元。江苏省昆山市提出明确党组织、村委会、集体经济组织各自的功能和职责。村（居）党组织是村内各类组织和各项工作的领导核心，村（居）建设、管理、服务和集体经济发展的重要问题、重大事项，都由村（居）党组织讨论决定。村（居）民委员会负责社区公关管理和公共服务。集体经济组织负责集体资产的经营管理。

（三）党在农村的执政基础更加牢固。集体产权制度改革事关农民权利保护和集体经济发展，更关乎党在农村执政基础的巩固。通过清产核资、确认成员、股权量化、按股分红，增强了农民对集体经济的知情权、参与权、表达权和监督权，群众对集体家底更清楚了，对干部更信任了，干群关系更和谐了，有效促进了农村的稳定和有效治理。江苏省和浙江省在清产核资和成员身份确认的工作中，没有发生群众上访事件。通过这项改革，农民可直接从中受益，集体资产在阳光下运行和管理，“跑冒滴漏”的现象在改革以后很难存在，党在农村基层执政基础更加牢固了。

三、存在的问题

一是部分基层干部对改革的认识不到位。二是改革后的组织治理机制仍需加强。三是影响权能实现的制约因素尚未突破。四是缺乏国家法律和支持政策。当前国家层面没有集体经济组织相关法律，支持农村集体经济发展的财政、金融、土地、项目规划、产业布局等方面政策仍比较少，与基层干部群众期盼存在一定差距。对于政府拨款、减免税费等形成的资产如何确权给农民集体、如何开支管护费用等，缺乏具体、可操作的实施办法。

四、对策意见

（一）规范集体经济组织运行。落实农村集体经济组织“三会”制度，实行农村基层党组织领导下的村民自治组织和集体经济组织运行协同机制。全面建立股权登记备案制度，推进农村集体经济组织成员和股权管理信息化。

（二）推进集体资产股权权能流转。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快农村综合产权流转交易市场建设。组织开展深化产权制度改革问题研究，重点探索赋权活权机制，积极推进农村集体资产股权有偿退出、抵押、担保和继承等权能实现。

（三）发展壮大农村集体经济。积极开展以资源有效利用、资产物业租赁、设施统一服务等为主要内容的集体经济发展路径，不断夯实党在农村执政的物质基础，不断增加集体经济组织成员财产性收益。

（四）强化集体资产规范管理。切实抓好农村集体资产管理规范化建设，重点抓好村级非生产性开支、财务票据和集体资产财务公开等制度落实，确保资产安全运行和保值增值。强化农村审计监督，落实审计整改和结果公开，严堵管理漏洞，保障农民合法权益。

（五）完善法律法规和支持政策。组织开展农村集体经济组织立法调研，深入研究农村集体经济属性、基本特征、运行机制等重大问题，为立法做好理论准备。加强对集体经济发展的税收、财政、金融、用地等多方面政策，鼓励地方探索政府拨款、减免税费等形式的资产归农村集体经济组织所有的具体办法，为发展新型集体经济营造良好的政策环境。