推进政府治理体系和治理能力现代化

拓俊杰

党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”政府是国家治理的主体之一，政府治理是国家治理的重要组成部分。政府治理体系建设关系到国家治理体系的完善，政府治理能力影响到国家治理能力的现代化水平。根据全会提出的宏观部署与具体举措，着重从以下几点阐释如何推进政府治理体系与治理能力现代化。

一、优化政府职责体系，推进政府职能高效协同

自1988年我国提出转变政府职能以来，此后30年根据经济社会发展与人民需求的不同，政府职能转变的重心也不同。始终围绕解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，是当下政府职能定位的依据。“放管服”改革是政府职能转变首先要做的工作，是推进供给侧结构性改革的关键环节。“放”要做好简政放权的“减法”，“管”和“服”要做好监管的“加法”和服务的“乘法”。“放管服”对于政府职能的重新审视和定位，对于经济的持续增长具有重大意义。

行政决策、行政执行、行政组织、行政监督是国家行政体制的核心要素，要以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，推动决策、执行、监督等环节有机统一、衔接协同。全面提升政府治理效能，需要牢固树立“一盘棋”思维，健全政府部门之间的协调配合机制，加强制度和政策层面协同，破解长期存在的政出多门、政策效应相互抵消问题。通过减少事项、整合力量、改进方式、重心下移等举措深化行政执法体制改革，切实提高人民群众对行政执法的满意度。创新行政管理和服务方式，将更多行政资源从事前审批转移到事中事后监管和公共服务上来，完善信用监管、大数据监管等新型监管机制。通过流程再造、数据共享等手段加快实现政务服务“一网通办”，推进全国一体化政务服务平台建设，推动政务服务实现无差别受理，让人民群众感受到更多改革获得感。提升绩效管理制度的科学性和有效性，完善奖优罚劣、容错纠错机制，推动各地区各部门激励担当作为，提高政府执行力和公信力。

二、优化政府组织结构，统筹运用政府管理资源

政府组织结构的设置根据不同时期政府行政体制改革而有所调整。改革开放以来，我国经过了8次行政体制改革，同时还有一些特殊领域的改革，如中央和地方分税制改革、省管县的改革及经济开发区多方向的试点改革等。其中，1982年与1988年的改革，主要是从改革开放前的政治导向型向经济导向型转变;1993年与1998年的改革，基本建立起适应市场经济的组织结构;2002年后，用大概10年时间探索大部制改革，优化政府组织结构，使之更加符合市场经济的要求，更加符合经济社会发展的内在逻辑;十八大以来，以“放管服”改革为驱动，政府组织结构改革向治理导向型转变。

持续推动政府机构设置更科学、职能更优化、权责更协同是优化政府组织结构的主要目标。关于深化党和国家机构的改革对政府组织结构进行了系统性重构，当前和今后一个时期要不断适应经济社会发展需要，进一步完善体制机制推动政府机构运行更加顺畅高效。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，严格执行机构“三定”规定，实现“三定”规定与政府部门权责清单制度有机衔接。根据新型城镇化发展态势和地方治理现实需要，优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。健全城乡融合发展机制，加快实现农业转移人口市民化，因地制宜统筹考虑省直管县、县改市、撤县设区、经济发达镇改市等多种方式，促进城乡要素自由流动、资源合理配置。按照扁平化、高效率的要求，完善行政管理组织体系，综合设置职能相近的政府部门，根据基层事务特点构建简约高效的基层管理体制。

三、理顺央地权责关系，促进区域均衡发展

理顺中央和地方权责关系，有利于加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。紧扣我国社会主要矛盾变化，按照加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，科学界定中央与地方权责，确定基本公共服务领域共同财政事权范围，加大基本公共服务投入，加快推进基本公共服务均等化，织密扎牢民生保障网，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

发挥中央和地方两个积极性，是新中国70年来国家治理的宝贵经验。新时代党和政府的治理任务更加艰巨繁重，迫切需要进一步理顺中央与地方职责关系，把握好“统与分”“放与管”“条与块”“事与财”等几对關系，健全充分发挥两个积极性的体制机制。在统一性方面，要坚决维护国家法制统一、政令统一、市场统一，在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面加强中央政府宏观事务管理事权。在多样性方面，要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，尊重基层和群众的首创精神，将地方创造的经过实践检验的有益经验复制推广到全国。

四、深化行政执法体制改革，提高行政执法水平

行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是履行政府职能的重要方式。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、规章都是由行政机关执行的。行政执法体制不顺、权责不清、执法不到位，直接影响政府依法行政水平，关乎全面依法治国进程，关乎党中央、国务院决策部署的贯彻落实，关乎人民政府形象。深化行政执法体制改革对政府全面履行法定职能，正确实施法律法规，加强事前事中事后监管，增强行政执法效能，加快政府职能转变，推进法治政府建设，提高政府治理能力都具有重要意义。

明确划分执法权限，合理配置执法力量。行政执法体制不顺的一个突出表现是各级政府之间、政府部门之间行政执法权限划分不清晰，执法力量配备不科学。各方面反映的问题主要是国务院部门行政审批权限过多，省级政府监督指导不到位，地方基层政府执法力量薄弱。在实现明晰权限、合理配置执法力量改革任务中，需要做好三个方面的工作：一是坚持事权、财权和责任相统一的原则，深化“放管服”改革，该取消的坚决取消，该下放的稳妥下放，明确责任;二是法律保障，通过制定或修改法律法规明确各层级政府的职责权限，坚决杜绝法外设权;三是进一步推进机构改革，通过撤并整合实现“削权拆庙”。

五、加强数字政府建设，推动政府数字化转型

以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，推动了数字经济的蓬勃兴起和网络社会的崛起，给经济、社会和政治发展带来了深刻变革，深刻改变着人们的生产和生活方式。建设数字政府是基于信息时代背景下的政府变革回应，加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已成为政府改革的主旋律之一。数字政府建设关键不在“数字”，而在于“治”，回归政府治理本位才能抓住对数字政府的基点理解。因此，注重并加强系统性、整体性、协同性、开放性是数字政府的发展趋势和内在要求，也是加快推进政府治理现代化的重要着力点。

政府数字化转型工作是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统工程，具有涉及面广、业务关联性强、协调需求大、工作周期长、投资成本高、技术密集等特征，由政府大包大揽“自建自管”的做法不切实际，将面临资金、技术、人才、安全、服务等方面能力不足的诸多挑战，并导致投资分散重复、建设粗放无序现象。政府自身需要以改革的方法彻底摆脱部门利益和门户之见的束缚，逐步形成统一高效的政府部门整体化协同效应，并充分发挥社会专业力量作用，有序有力有效推动数字政府建设。

（作者系内蒙古师范大学政府管理学院院长）

责任编辑：李贵文