农村居家养老服务模式完善研究——以桐庐县为例

林易春子

（中共桐庐县委党校，浙江桐庐 311501）

1 研究背景

人口老龄化是全世界所有国家都将面临的重要问题。对于中国而言，经济快速发展、原有人口基数庞大、二胎政策放开，快速出现的社会老龄化情况阻碍了中国养老服务体制的进一步发展。中国的社会因为提前出现老龄化，所以中国养老需求已经以几何倍的形式进行提升。借助中国2010年人口普查的资料可知，中国60岁及以上的人数占中国总人数的比值为13.26%，共有1.79亿人，与中国第五次人口普查相比，比值增加了2.93%，中国65岁及以上的人口占中国总人口比例的8.87%，与中国在2000年的人口普查数值相比，增加了1.91%，总体人数接近1.2亿人。目前，由于微型家庭和空巢家庭的数量逐渐提升，使老年人的养老问题已经不能由单个家庭所全部承担，而养老服务供应与需求的组织性矛盾将会逐渐激化，如果国家不能重新重视养老服务并且对养老服务的形式进行革新，有效的解决社会养老需求问题，那么在不久的未来，社会也许会因为养老需求的问题而出现全新的冲突与风险。

2 理论基础

2.1 理论基础：多中心治理理论

在经济革新和社会变化的同时，以政府为基本单位的传统管理形式已经逐渐显露出粗笨、死板、效率低下的缺陷。传统的政治支配(rule)转变为现代政治的管理，再变为治理、善治、公共管理是政治进展的走向。公共管理代替政治管理普遍的适用于政治趋势，这不仅是定义的改变，更是在定义改变之后出现的理念上的改变。从1990年左右至今，公共管理内容逐渐向“治理”与“善治”靠拢，奥斯-特罗姆提出的“多中心治理”理念，是与公共治理有关的全新发展思路，是以多元为主体进行交流与合作的善治形式，该模型脱离了不是政府占据主体地位，就是市场占据主体地位的理念，表达了“公共物品全部交由权威组织，或全部由个人私有后，再进行分配，只有这样才可以达成有效的管理”的极端理念。

2.2 多中心理论在农村居家养老服务中的应用

解决农村居家养老的问题上，引入多中心治理理论，有其必然性。一方面，现在中国农村空巢老人对居家养老服务的需求逐渐提升，但居家养老服务目前的供应方式还是比较简单，所以出现了农村居家养老服务供应困难的问题。除此之外，社会化居家养老服务供求的数量与水平都严重不平衡，所以出现了严重的社会化居家养老服务有效需求不够充足的问题，政府和市场作为服务供应的主体都没有发挥应有的作用，没有使农村空巢老人得到具有层次性、多样性的居家养老服务。要完成以上目标，需要家庭、政府、市场和社会等主体一同参加居家养老服务建设，使农村空巢老人的居家养老问题可以得到充分的解决，建设居家养老服务社会化的多中心治理形式。

3 桐庐县农村居家养老背景解析

位于浙西南的桐庐随着工业化、城镇化进程的加快和独生子女一代开始承担养老责任，农村养老问题日渐突出。桐庐县现有60周岁以上老年人7.48万人，占全县总人口的18.5%，老龄化程度高于全省、全国平均水平，其中农村老年人5.64万人，占老年人口总数的75.4%。

3.1 农村养老服务待赡养群体庞大

2010年1月份起，浙江省实施的城乡居民社会养老保险制度就出台了并轨和衔接的政策，并轨不是所有人群简单的打通，其实适用于尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的参保人员，参加职工养老保险和城乡居保人员在达到职保规定的法定退休年龄后，可以申请办理职保与城乡居保的衔接手续。2014年，桐庐职保养老金月平均水平为1992.7元，而城乡居保月养老金水平只有100元至300元左右，农民补缴职保的呼声很高。目前，政策允许被征地人员、城镇户籍未参加职保人员、参加原农村社会养老保险（老农保）人员、复退军人（下乡知青、部分离开单位职工）等四大类人员一次性补缴转换成职保，共有15893人办理补一次性缴手续纳入职保，基金总收入6.8亿元，而这批人员现在平均年龄62.9岁，正处在支付的刚性期，社保基金积累和支付能力经历了过山车式的变化，详见表1、表2，历年结余基金将很快消耗殆净。

表1 近桐庐县职工养老保险参保人数及基金积累情况变化表

表2 2014-2016年职工养老保险基金支付简要预测表

假设政策对现领取城乡居保待遇的53172人全部放开，允许一次性补缴，以平均缴费额10万元计，5年后人均年领取养老金2.88万元静态计算，预计在5年以后政府将对这部分人的养老金补贴总数达98.3亿元，政府财力弥补基金缺口十分巨大，并且该预测数仍属保守估计，详见表3。

表3 数据分析表

考虑到当前经济发展走势未见明显好转，政府财力又尚处于不强，社保基金收入低于支出的现状下，保持原制度并平稳实施是较好地选择，通过逐年提高城乡居保基础养老金，来逐步增加农民养老金的额度，2014年基础养老金从100元每月提升到130元每月。

3.2 农村养老群体自我赡养能力较弱

桐庐县农村经济发展普遍较弱，全县183个行政村中，共有“市定经济薄弱村”103个，其中“省定经济薄弱村”82个，分别占行政村总数的56.28%和44.81%。近年来，桐庐县农民的收入来源和增收渠道主要依靠从事非农产业，收入来源和结构不够合理，详见表4，2012年户人均收入在县平均水平以下的户占总户数59.3%，农民户人均纯收入在杭州市贫困标准6000元以下的户占总户数的7.3%，在浙江省贫困标准4600元以下的户占总户数的6%。

表4 2012年桐庐县农民人均纯收入情况（单位：元 /人，%）

资料来源：作者自制

农民进行非农经营或者参加非农务工一般都集中在中小微企业里，2012年桐庐县农民收入八成以上来自非农务工和非农经营，中小微企业的兴衰直接影响到农民的工资性收入以及非农经营性收入。与此同时，受气候条件、收成情况、市场供需等因素的影响，非粮食类农、林、牧、渔等农产品已经形成产量和价格的周期性不规则波动，不同年份之间农产品产量的增减、价格的起伏，使得农民的农业收入不能得到有效保障。农民收入来源的单一性、不稳定性以及劳动成本的廉价性导致农民致富道路的曲折，农民难以在短时间内积累足够的养老资本。

3.3 农村“养儿防老”传统优势不再

我国在20世纪60年代开始推行的计划生育政策与老龄化进程交集所产生的弊端越来越明显，以“孝道”为主的家庭养老模式将逐步退出历史舞台，所谓的“父母在，不远游，游必有方”、“养儿防老”等传统思想被解放。据调查，全县97474户农户中有闲置住宅、废弃住宅的就有10532户，占总户数的10.8%，而空巢老人达到2.4万人，80岁以上老人1.2万人，失能老人达到3325人，可以说农村的老龄化、空巢化以及病残化、孤独化相交织，农村老人的数量不断增多，对养老服务的需求也越来越大。

4 桐庐“三养三网”农村居家养老服务模式的主要做法及成效

2011年桐庐县委、县政府适时提出“不让一个桐庐的老人因为空巢而无人照顾”的目标，按“政府带动社会，社会影响家庭”的思路统筹养老问题，因地制宜构建起政府提供基本供养的“底线保障网”；社会力量提供互助服务、精神慰藉、权益保障等助养服务的“结对服务网”；家庭承担赡养责任，挖掘“以房养老”资源，构建“家庭资源网”，形成了“三养三网”为核心的农村养老体系，全县98%的农村老年人纳入服务。

4.1 凸显政策引导作用，做好“基础养老”，建构“底线保障网”

采取政府补助与社会资金投入相结合的方式，鼓励村级建设居家养老服务站、老年食堂和托老所等；采取政府购买服务的形式，组建专兼职服务员队伍为老人提供生活照料、康复护理等日常服务；采取政府补贴的形式，对正常运行的村级养老互助会按老年人人数给予50元/人/年的运行补贴。通过设施建设补助、购买服务和运行补贴三项引导政策，以及逐年提高基础养老金标准和大病医疗报销比例，发放高龄老人生活津贴等制度，全县农村基本实现了“有设施养老、有人员敬老、有经费助老”的要求。推行“时间银行”奖励政策，实行积分奖励制，对养老互助累计服务时间达到1000小时以上的人员，80周岁后可每年增加30个小时的政府购买服务时间，并提前享受上一档服务项目待遇，符合医疗救助条件的可提高5%的救助金标准。

4.2 借助社会参与热情，做好“互助养老”，建构“结对服务网”

解决养老问题必须动员更多社会力量的参与，在县、乡两级政府的推动下已搭建起四种结对帮扶平台。一是互助会结对帮扶，低龄老人与高龄老人、健康老人与病弱困难老人就近、就亲、就便帮扶结对，建立相对固定的结对服务关系。全县183个行政村均建立养老互助会，互助小组1625个，互助会骨干达到1904人。二是邻里结对帮扶，守望照看，对孤寡、独居、空巢等重点服务老人开展“一天一见面”的“爱心敲门”活动，及时掌握帮扶对象的健康和生活状况，开展力所能及的帮扶服务。三是党群结对帮扶，按照村村都有党员志愿服务队的要求，机关事业单位、社会团体、社会组织，通过“暖巢”行动、“点单式”服务等载体长效开展敬老助老活动。2100余名党员、村干部与老年人建立长期结对帮扶关系，每月至少服务4次以上。四是百姓热线帮扶，开通“967000”百姓热线，将村庄周边的家政、医疗、家电维修、理发、粮油供应等1139个服务网点、各类志愿者组织纳入服务热线，政府出面与经销网点达成折扣优惠、免费送货等服务协议，实现“老人有需求、平台来帮忙”。

4.3 挖掘家庭资源潜力，做好“自助养老”，建构“家庭资源网”

一是激活资源，以房养老。在全县农村探索推行“以房养老”机制，有三种方式可供老年人家庭自愿选择：宅基地合作，老年人以旧房和宅基地换村联建房居住权等优惠待遇，目前已有五个试点村86户老人选择了这种方式；宅基地置换城镇商品房，政府提供优惠政策帮助老年人到城市安家，方便子女就近照顾老人，截至2013年12月，已有157户老人在城镇置换商品房；老宅流转，397户老年人与子女共住，用空闲的老房发展民宿产业，换取一部分租金用于养老。二是金融创新，自助养老，县农村合作银行推出幸福养老贷，符合条件的老年人可以办理免息贷款，以每月领取的养老金进行还贷，减轻老年人家庭的负担，项目推出后已经惠及 名老人。三是营造氛围，敬老孝老。挖掘孝文化，全县开展“十佳孝亲敬老之星”、“夕阳红奖”等评选和表彰活动，每年评选出十大孝子、“敬老孝老模范家庭”50个，“尊老敬老好媳妇”50人；弘扬孝文化，持续开展孝文化进企业、进学校、进社区、进家庭等“四进”活动，连续三年开展“重阳感恩”为主题的实践活动；传承孝文化，各乡镇每年举办“敬老爱老助老孝老”道德评议、道德讲堂等群众性活动，获浦等 个村被授予孝义文化村。

5 “三养三网”农村居家养老服务模式存在的问题

桐庐县针对农村老人的实行“三养三网”帮助服务体制，受到了当地政府与农村老人们的一致欢迎与称赞。但在推行过程中也出现了一些不足。

5.1 社会资源整合力度和效应显现不够

在“未富先老”的大背景下，老龄化、空巢化以及病残化、孤独化相交织，农村老龄化越来越严重，老人所占人口比重越来越大,相应的养老服务需求度不断攀升。在如此情况下，像桐庐这样的山区县市即便是竭尽全力增加投入，也无法包揽农村所有老人的养老，必须发挥政府的“引领”作用，搭建社会力量参与的平台和路径。但由于局限于农村本地的经济、文化、社会、名人等资源，社会力量参与的热情和社会资源整合的成效不够平衡，会影响互助养老、自助养老等方面的成效。此外，居家养老的基础设施是顺利推进居家养老照护工作的前提。近年来，桐庐县虽然建立了322家星光老年之家，但是由于星光老年之家的功能、场地有限，要开展居家养老照护工作，基础设施总体上还不能满足需要。

5.2 专业化多元化的服务项目十分缺乏

桐庐县养老服务中心目前只有牌子，没有编制，没有履行起对全县养老服务的指导、规范和服务职能。县民政局也尚未设立负责养老服务工作的科室（市委2010[24号]文件规定），目前主要是县老龄办在具体实施，而老龄办是综合性的协调机构，没有精力来承担具体的养老服务工作，也与上级部门不对应。乡镇（街道）一级成立了养老服务中心，挂靠在敬老院，没有专门的编制和经费保障，形同虚设。其次，目前最缺专业人员。农村老人对生活品质的要求随着生活环境的改善而不断提高，对高素质的专业照护人员的需求也将日益迫切。目前专职照护人员基本是农村群众，文化素质普遍较低，其业务技能也仅仅只是替老人买米、充煤气等较单一且低水平生活辅助与家庭服务，已无法满足老人们多元化，多层次的需求标准。

5.3 居家养老设施规模扩大和维护困难

政府对推动养老服务起着决定性的作用，不仅要提供资金资助还要认识到这是一项长期的任务，随着农村独居老人的数量不断增多，对养老设施的需求量也越来越大，不少行政村可供开展养老服务与老年人活动的地点和设施明显不足，这类显现在一些相对落后的或发展缓慢的村落出现的比较频繁。所以，完全依靠村子内部集资和社会各界的资助是不行的，严重时极可能产生资金“断缺”的情况，没有稳定的资金链支持，居家养老服务的路将会很艰难。

6 多中心治理视野下完善农村居家养老服务模式的建议

6.1 加快健全居家养老服务工作体制及相关政策法规

作为一项顺应形势探索开展的全新工作，农村居家养老服务是一项事关老年人养老生活方方面面的庞大的系统性工作，它不是现有某个部门的职能和权责可以涵盖的。从宏观整体架构上去明晰养老服务工作体制迫在眉睫。各级党委政府应尽快从宏观上架构和明晰养老服务工作体制，研究制定相关政策与制度，整合有关服务工作资源，理顺工作管理体制，明确主管部门及配备相关人员，落实职能与权责，建立监督评估机制，使居家养老服务工作走上科学的可持续发展之路，真正成为得民心、顺民意、暖人心的民生工程。

6.2 加快整合社会资源，提高农村居家养老服务组织化程度

建立县乡村三级服务中心，县本级成立养老服务指导中心；乡镇（街道）一级建立养老服务中心，负责属地老人的管理服务，并整合开发养老机构、中介组织和志愿者队伍等服务资源；村一级建立居家养老服务中心，具体负责村级养老服务工作的落实。把中国几千年来零散、自理为主的家庭养老有序地组织起来，并通过架设公共平台按需提供各类养老服务来提升老年人生命生活质量，一是有序地协调和组织各类可以为老服务的平台或资源，加快引导和培育村级商会和村级慈善组织，发挥其在帮扶救助、老龄工作中的作用；使农村卫生站、学校、养老院、老年人活动室及专技人员等软硬件公共服务资源得到有效的整合和挖掘。二是组建和规范以助老志愿者（义工）为主的养老服务队伍，使零散的公益助老活动组织化、制度化、常态化。通过双向自愿结对、教育培训、表彰激励等制度，使民间零散的公益助老更加规范有序，可以更多更好地保障那些最需要帮扶的困难老人。

6.3 培育农家养老产业,以“养老经济”保障农村居家养老服务

老年经济作为新兴经济之一，其发展市场广阔、含金量高，但目前真正发展起来的地方并不多。而全县具有发展老年经济的巨大潜力，华夏养生福地和“中国长寿之乡”两块牌子具有很高的含金量。目前，桐庐县正在积极开展全域旅游试点县创建工作，民政和旅游部门等相关部门可以一起协调沟通，用好这两张金名片，根据城区老年人崇尚自然、向往田园生活的养老服务需求，充分发挥丰厚的乡村休闲旅游资源，制定扶持政策，通过新建或改造提升养生养老农家乐，力争创建农家乐养生养老特色村20个，全县新发展养老农家乐经营点100家，新增床位数1000张；推出乡村养老旅游精品线路5条以上，使农家乐养生养老成为休闲农业产业发展和农民增加收入的增长点、新亮点。积极布局养生餐饮、养老地产、养生旅游、养生医药、养生文化等老年产业，探索“候鸟式”养老、消费养老和以房养老等各种养老模式，共同培育和发展“养老经济”。