崇明区农村集体资产清产核资的实践与思考

■ 宋磊英

时隔20年的全国第二次农村集体资产全面清产核资工作于2018年初正式启动，按照本市农村集体资产清产核资的有关要求，崇明区积极组织力量，及时开展培训，部署清产核资工作。2019年3月，顺利完成了这次清产核资工作。

一、基本情况

至2017年底，崇明区拥有镇、村、组三级集体经济组织5996家，其中，镇级16家、村级269家、组级5711家。农村集体经济组织所属全资集体企业102家，其中，镇级52家、村级50家。

（一）农村集体总资产情况

2017年度农村集体经济组织账面总资产73.98亿元，核实数69.96亿元，核销资产4.02亿元。其中，应收款项核减0.58亿元，存货核减0.05亿元，长期投资核减3.17亿元，固定资产核减0.1亿元，农业、林业等资产核减0.12亿元。经清查，全区集体经济组织总资产中，经营性资产37.97亿元，占总资产的54.27%。

（二）农村集体负债情况

2017年度农村集体经济组织账面总负债32.68亿元，核实数30.13亿元；清理负债2.55亿元；其中，短期借款核减2.5元，应付款项核减0.01亿元，长期借款及应付款核减0.04亿元。

（三）农村集体净资产情况

2017年度农村集体经济组织账面净资产41.3亿元，核实数39.83亿元，核减1.47亿元，其中，资本核减0.38亿元，公积公益金核增0.52亿元，未分配收益核减0.57亿元。清产核资后镇级净资产14.32亿元、村24.71亿元、组0.8亿元。

（四）农村集体资源情况

2017年度农村集体经济组织拥有农村集体土地总面积115.72万亩，其中，农用地96.18万亩，建设用地18.51万亩（其中，公共管理与公共服务用地4.2万亩，宅基地11.95万亩），未利用地1.03万亩。

二、主要做法

崇明区在清产核资过程中，严格按照客观公正、真实准确、制度健全、群众认可的工作思路，主要采取了以下措施：

（一）制定工作方案

按照市农委清产核资工作要求，区农委在调研后，制定并下发《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》，明确工作目标、工作任务、工作步骤和时间节点，为清产核资工作奠定基础。

（二）加强业务培训

为做好清产核资工作准备，区农委组织镇、村清产核资工作人员开展专题业务培训，对清产核资工作具体工作要求和操作步骤以及注意事项进行了详细的讲解。在农业部清产核资系统软件正式启用时，又对清产核资人员进行了一次系统软件操作培训。工作推进过程中，再次召开专题会议，除了软件操作培训外，对各镇在开展过程中遇到的问题一一进行解答。

（三）注重核查程序

各清查单位对现金、银行存款、投资、债权债务、固定资产、在建工程等逐一进行实地盘查。债权债务通过电话、上门等方式逐一核对，对一些年限长、金额较大，经再三确认，确实无法收回的，写明原因，经民主程序后，作为坏账处理。固定资产先确认台账与账面是否对应，然后根据台账明细对实物逐项实地盘点，按照盘点结果，对实有资产再次确认该资产属性（经营性资产、非经营性资产），对盘盈、盘亏的资产注明具体情况和事由。

（四）强化部门配合

为确保农村集体土地资源的数据准确性，在各单位实地清查的基础上，区农委积极与区规土局进行沟通，调取了农村集体土地的详细资料,组织各清查单位排查、核对。经过反复审核，农村集体经济组织土地资源数据更为精准。

（五）更新资产台账

清查单位根据清查结果按实更新资产台账。固定资产按盘点实物明细，对资产坐落位置、面积、使用部门、使用年限、折旧率等进行更新登记；对于债权、债务剔除核销部分后，根据发生时间长短及债权债务重新进行登记造册。

（六）及时账务调整

各清查单位按照区农经站设置的工作要求把盘亏、盘盈、坏账等需要作调整项目的资料提交镇集体资产监督委员会审核、社员代表大会表决通过、村委会上墙公示，一整套程序通过后作账务处理。

（七）做好资料归档

为巩固清产核资工作成果，防止工作资料散落，区农经站制定了清产核资工作档案清单目录，各镇、村、组按照区农经站制定的档案目录和档案局对档案工作的要求，对本次清产核资工作进行“一组织、一档案”的资料归档工作。

三、存在问题

（一）部分清产核资单位重视程度不够

尽管各级政府发了文，强调了清产核资的重要性和必要性，但仍有个别集体经济组织走过场，清产核资只是为了完成上级布置的任务。从清查资料看，这些集体经济组织的资产核实数就是账面数，清产核资工作只是从账面到表格，从表格再到电脑系统，没有进行实质的清点和梳理；对土地资源清查，则是照搬历史资料。归集其原因，有主观也有客观方面。一是崇明集体资产量小、收益少，对集体经济组织概念不强，对农村集体资产抱无所谓的态度。二是虽然农村集体资产管理已上升至法律层面，但还是没有引起足够重视，法律意识淡薄，所以工作热情不高。三是当前镇、村干部忙于美丽乡村、河长制工程、垃圾分类等工作，一定程度上影响了清产核资工作的开展。

（二）部分坏账资产核销难

本次清产核资工作中，大部分农村集体经济组织对不实资产作了相应的处理，但还有一些农村集体经济组织明知呆账长期挂账、已完工的在建工程未结转、往来账户中存在一方核销而另一方挂账的“翘脚账”、同一主体既是债权人又是债务人的“开花账”等问题，却未处理。一是原始资料收集不齐。一些项目由于时间跨度较长，其间人员变动大，相关资料遗失或部分遗失，账户结转、账户核销缺少必要的依据。比如，一些工程建设项目，完工时没有及时凭施工合同、完工证明等资料作账务处理；时间一长，资料无从查找，该“在建工程”成了永远完不了工的工程，而补齐这些资料，手续相当繁琐。二是管理意识缺乏。第一要面子，呆账、坏账处理后，原本经济基础就弱的单位，账面负债将大于资产，出现资不抵债的情况，村干部碍于面子，不愿清理。第二怕麻烦，一些应收款项时间久远，甚至债务人已不在人世，村干部明知收不回，但是不愿在自己任期期间核销，怕引起老百姓不满，引发新矛盾，影响农村社会稳定，也增加清产核资工作人员的工作量。第三无意识，有些干部对集体资产管理意识缺乏，所以没把清产核资工作当回事，认为资产清不清、核不核都无所谓。

（三）土地资源信息不一致

集体经济组织所在区域范围内的土地资源，按属性分为农用地、经营性建设用地和公益性建设用地，按权属分为队属、村属、镇属、区属、国有。长期以来土地性质及权属变化有其历史复杂性，况且对土地丈量可谓是“十量九不同”，基层同志清查难度很大，尤其是开发地区。有单位提出以规土局的全国第二次土地调查数据为准，但实际情况是“二调”数据与实际情况不再完全相符。从本次清产核资情况看，农业部门掌握的数据与规土部门提供的农村集体土地总面积相差4万多亩，具体到各集体经济组织：有的规土部门提供的数据大，而有的则农业部门清查的数据大，部门之间信息不统一。

（四）集体资产管理基层薄弱

一是组级资产管理有待加强。部分组级资产没有独立建账，资金往来多数通过“村队往来”核算，有少数组甚至直接以现金结算，借用村民小组长私人账户。当年的稻车、脱粒机、电缆等资产，由于常年无人管理，有的已进入报废状态，有的已无法查找，组级资产缺乏管理。二是村级财务人员素质有待提高。一些村级财务人员只求“账平、表正、资金不出错”，只发挥了记账功能，缺乏对单位内部的整体监管。由于待遇问题，会计代理记账中心一些有能力的会计频繁跳槽，而留下来的同志无心全力投入工作。更令人担忧的是组级财务，大多都是七八十岁的老年人，文化水平不高，未受过专业培训，对财经政策、法规的理解有一定的难度，只赁经验“依样画葫芦”。在发生费用时，随意在自己的笔记本上记一下，没有经办人，更没有审批签字。

四、对策建议

（一）加强宣传，提高认识

农村集体资产清产核资工作是推进农村集体产权制度改革的重要基础，也是保障农民财产权益的客观需求，也是加强农村集体资产财务管理的有力举措。因此，要进一步提高清产核资工作的要重要性、紧迫性和必要性认识，严格按照《上海市农村集体资产监督管理条例》规定，定期开展资产清查核实工作。

（二）健全制度，强化核销

一是建立健全各项内部管理制度。加强对农村集体经济组织的现金管理、票据管理、档案管理、债权债务管理、固定资产管理、控制非生产性开支、民主理财、财务公开、责任追究等方面制度建设，督促财会人员要定期清理应收款、应付款等债权债务，及时了解资产质量状况，避免新的债权债务出现。二是规范核销。对已查实的坏账资产，一定要采取不同方式收集好证据，按照全区统一的农村集体经济组织提出核销申请、农村集体资产管理部门审核、农村集体资产管理委员会批准、成员代表会议民主表决、进行账务处理等核销程序进行坏账核销，夯实农村集体资产家底。

（三）统一口径，确保准确

规土部门正在搞全国第三次土地调查，针对不同部门采集的集体土地信息不一致的问题，建议“三调”工作中，农业部门也要共同参与。规土部门采用先进的科学仪器对土地资源统一测量，再按相关口径明确各地块权属；农业部门负责组织土地信息的审核、公示和确认，确认无误的信息由区政府颁发农村集体土地所有权权证。以后凡有租赁、征用、征收农村集体土地，均以此面积为准，既提高了工作效率，也防止土地资源信息不对称。

（四）培育人才，规范管理

加强对村组财会人员的业务培训，为财务人员“量身订做”培训教材，全面提高财务人员及村级报账员队伍的整体素质和业务能力，着力打造一支政治坚定、业务精通、水平过硬的财会队伍。这不仅是确保今后农村集体资产清产核资工作顺利开展的需要，也是提高农村“三资”管理水平，确保农村集体经济正常有序运行的需要。

（五）加强监督，保障权益

一是加强农村集体资产监管，按照经营性资产和非经营性资产分类，建立资产台账监管制度，确保农村集体资产安全完整，并充分发挥集体资产使用效率，提高农村集体经济组织年度收益。二是加强农村集体土地资源监管，正确划分农村集体农用地和建设用地，规范土地流转和租赁合同，逐步通过土地减量化、整理复垦、农民集中居住等多种方式进一步利用好各类农村土地资源，确保农村集体土地收益，不断发展和壮大农村集体经济。