粮食安全保障立法应明确的几个前提问题

文/穆中杰

2018 年9 月，《粮食安全保障法》列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，条件比较成熟，任期内拟提请审议。同年11月8 日，《粮食安全保障法》起草领导小组在京召开第一次会议，认为《粮食安全保障法》的立法思路定位清晰准确，粮食生产流通体系基本形成，关键领域改革政策基本成型，粮食安全保障方面形成了相关制度规定，加快制定《粮食安全保障法》已经具备比较好的工作基础和条件。2019 年中央一号文件明确提出“加快推进粮食安全保障立法进程”。第二届中国粮食交易大会期间，《粮食安全保障法》调研座谈会在河南郑州召开。应当说，起草部门和社会各界都在积极为推动《粮食安全保障法》起草而努力。笔者认为，要顺利起草《粮食安全保障法》，有如下几个前提性问题须先明确。

一、起草《粮食安全保障法》应首先明确粮食安全所处的历史方位

粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。梳理古今中外粮食安全发展史，一个基本结论就是，粮食安全具有鲜明的时代特征和民族特色，它因时空条件、人群各异而有不同的要求。即使同一国家或者地区，也会因所处的历史阶段不同而不同。由于所处的历史方位不同，粮食安全管理措施不同，粮食安全保障立法也就有不同的目标追求和制度设计。因此，明确当代中国粮食安全所处的历史方位，是起草《粮食安全保障法》首先要明确的问题。如果该问题不能够在思想认识和理论上予以明确，那么《粮食安全保障法》的立法宗旨就会偏移，其制度设计、结构框架就会出现逻辑混乱。

从历史角度来看，粮食安全可以划分为饥饿型粮食安全、温饱型粮食安全、小康型粮食安全、富裕型粮食安全四种类型。此四种类型粮食安全的划分意义在于，一个国家和地区的粮食安全由于所属类型不同，那么在粮食生产、流通、消费以及相关产业的支持措施方面就可以结合本国本地实际采取差异性政策，而与之相悖的国际规则应该认同这种差异存在或者随之改变。笔者认为，当代中国《粮食安全保障法》要实现的目标是如何通过保“中国饭碗”安全，保“谷物基本自给，口粮绝对安全”，实现国家战略安全。与处于富裕型粮食安全历史方位的美国相比，我国粮食安全保障立法保障的是，主权辖区内的每一个居民每天都能吃饱饭，不致于忍饥挨饿，而且吃的饭不会因质量问题影响身体健康，然后在此基础上逐步实现人民对美好生活的追求，它的社会效益是第一位的；而美国粮食安全保障立法保障的是，保障粮食生产者、粮食经营者实现农业资本利润最大化，保障粮食作为美国实现全球霸权最重要战略资源的充足供给，它的经济效益和战略利益是第一位的。

二、《粮食安全保障法》如何定义粮食安全

每一部法律可以有多种权利义务的制度设计，但只有一条独特的权利义务关系主线。如何定义粮食安全直接关系到《粮食安全保障法》的权利义务主线确定。我们认为，粮食安全就是指各级人民政府保障本辖区内居民生活和社会生产对粮食基本需求持续得到满足的过程，从而使国家利益处于没有危险和不受内外威胁的状态。该定义不仅能够诠释新中国成立以来的各个历史时期的粮食政策和法律法规，具有鲜明的民族特色和时代特征，同时还契合了共建人类命运共同体的历史大势。

按照此定义，《粮食安全保障法》的权利义务主线就是：各级人民政府如何履行粮食安全保障义务，辖区内居民的粮食安全保障权利又如何实现。鉴于当前是社会主义市场经济体制，这对权利义务关系还可以归结为“钱”和“粮”的关系。这是因为，在社会主义市场经济体制条件下，“低价收购”“无偿调拨”等计划经济手段已经不具有可持续性，可行的方式是尊重市场主体的诉求，按照市场方式来取得粮源，因此投入就变得必不可少，而相应的义务主体在获得公平收入后，就有履行供粮、供合格粮的义务。该主线贯穿了粮食安全各个环节，政府的角色就是通过组织管理、政策引导和监督检查来履行义务。鉴于此，国家要明确建立“粮食安全保障基金”和“粮食产业发展基金”，以保证国家有“钱”可投，“钱”可用。相应地，围绕调动国内外一切积极因素为确保国家粮食安全服务的基本工作方针，应明确坚持市场在粮食资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，正确处理政府与粮食生产者、中央与地方、地方与地方的利益关系，明确粮食安全保障工作中存在着不同利益诉求的博弈，注意中央人民政府侧重于社会效益和生态效益，地方各级人民政府因隶属关系不得不重视社会效益而实质更重经济效益，粮食生产者侧重于经济效益的客观现实。

三、《粮食安全保障法》的制度设计是发现还是创造

在粮食安全保障立法过程中，社会上有种观点认为所提出的法律意见稿就是出台新的粮食安全管理措施和政策，笔者认为这种观点有失偏颇。马克思指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。同样，当私人想违反事物的本质恣意妄为时，立法者也有权利把这种情况看作是极端任性。 ”要纠正这种错误认识，必须明确起草《粮食安全保障法》不是出台新的粮食安全管理措施和政策，而是在既有粮食管理措施和政策中进行“沙里淘金”，把具有规律性而效力欠缺的管理政策和措施固化上升为法律，为粮食安全保障工作提供法律依据。

为此，就要梳理如下内容：一是我国现行的粮食生产、流通、储备、应急、监管领域的法律法规、政策和惯例，要找出《农业法》《安全生产法》《土地管理法》等23部涉粮生产法律未涉及的空白点，选好与《食品安全法》的衔接点；二是我国自秦汉以来的有关粮食生产、流通、储备、应急、监管领域的管理措施和法律，结合当下粮食安全领域的实际问题确定是否有继承的必要。比如，《唐律疏议》中对损败仓库积聚物规定：“诸仓、库及积聚，财物安置不如法，若曝凉不以时，致有损、败者，计所损、败，坐赃论。州、县以长官为首。监、署等亦准此”；第429 条“库藏仓不得燃火”规定：“诸库藏及仓内，皆不得燃火。违者，徒一年”。很明显，唐律有关粮仓的规定，对于粮库火灾事故等问题的解决具有启示和借鉴意义。三是境外有关国家和地区的粮食管理办法和措施。向这些国家和地区的学习和借鉴应该有所侧重，基于中美贸易战是一场旷日持久战，中国要经历防御、相持、进攻三个阶段方能复兴的判断，笔者认为人多地少的日本有关粮食法治经验尤其值得我们借鉴。