秩序重构：劳动输出型乡村村民自治的保障路径

漆乐之

（常州大学史良法学院，江苏常州 213164）

1 问题的提出

改革开放以来，一些村庄劳动力向外输出，大量村民进入城市务工或经商，本文将这一类型乡村称之为“劳动输出型乡村”。我国农村基层治理改革开放后可分为三个阶段。第一阶段是八十年代的“政社分开”，有学者称之为“去行政化”阶段；①第二阶段是2006年，国家全面取消农业税，学者称之为“去政治化”阶段；②第三个阶段为精准扶贫和乡村振兴战略的推进，是基层治理“再政治化”阶段。村民自治随着时代变革明显暴露了问题，甚至个别地区已经偏离村民自治的实质。“治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以持国”。③保障村民自治权有必要重新审视乡村内外秩序。在此背景下，我们面临这样几个问题：社会治理手段该如何运用？如何解决村民自治困境？村民自治存在何种障碍？鉴于此，本文将从国家的现代化发展和传统的变迁中理解劳动输出型乡村村民自治面临什么样的现实困境，解释造成村民自治面临困境的原因，并论述以重构农村秩序来保障村民自治的建议。

2 村民自治秩序平衡的法学意义

2.1 社会共同体是村民自治基础

乡村社会对统一组织的需要，构成了村民自治制度形成的基础。个人能力的有限性催生了社会共同体的形成，这是村民自治形成的基础。村庄传统的农业生产，需要以农业生产设施为重要条件，例如因物质匮乏导致的耕牛、农具等生产资料共享、因工程浩大导致的水利设施共建；再如过去为了生存、财产的安全进行的共同防御需求，都是鲜明的现实案例。村民自治制度一方面通过村委会实现了村民自我管理、自我教育、自我服务④，在国家民主政治建立中，真正实现广大人民当家作主的需要。同时，在国家权力资源有限，无法十分有效的触及村庄方方面面的情况下，充分利用了村庄自身的传统秩序，实现村庄有效治理。从村民及农村集体利益保护角度，村民自治制度使村民通过合法手段自主管理共有财产，保障自己权益。

2.2 自发规则构成乡村的内生秩序

中国乡村的内生秩序，是村民自治实施成效的重要保证。早熟的、大一统的政治国家与农业社会的根基之间的冲突，决定了国家治理过程中不可能过分地借助于外部约束机制，自我约束必不可少。⑤一个国家的秩序体系同时由正式制度、正式法律和非正式制度、小传统或民间法所调整而成。⑥群体间的共同秩序基于共同的自然诉求和对权利的妥协，其中伴随着群体和个体之间的相互遗弃。群体中个体的自然诉求基本方向一致，且具备相互合作的需要，将会权衡后相互妥协形成共同的契约，产生共同约束的秩序。不认可、不愿意遵守秩序和让渡权利的个体会被丢弃、边缘化。传统村庄社会特殊性，形成了独特的内生秩序：（1）建立宗族家庭为基础的命运共同体；（2）以“辈分”和“孝”为基础的伦理规范、以“熟人社会”和“面子”等为基础的社会心理；（3）村民关注土地权益导致关注土地管理者工作；（4）村民对追求温饱和安全具有共同价值追求。

2.3 乡村的稳定需要秩序的平衡

外生秩序对村民自治的影响巨大，与我国乡村的内生秩序共同维系着我国乡村的秩序平衡。我国乡村的内生秩序和外生秩序都具有其自身局限性，这也就决定了内生秩序和外生秩序必须积极平衡互动才能达到实现乡村的有效治理。高其才教授认为，中国的法治具有外生性和内在需求不足的两难矛盾。⑦内生秩序与外生秩序的相互补充，体现在调整范围和调整功能两方面。在调整范围上，以制定法为基础的法律体系很难在涉及乡村社会的伦理关系、风俗习惯等方面做出科学有效的调整，乡村的内生秩序则发挥着积极作用；在调整功能上，国家制定法较为清晰地起到了指引、评价、教育、预测和强制作用，对农民的行为和社会关系造成巨大影响。但是制定法对于良好的道德、善良有序的邻里关系等只能进行形式上的倡导，本身与其“陌生人社会”假定前提就存在一定矛盾，与内生秩序通过伦理等方法约束效果相比，存在缺陷。

3 村民自治失序与自治权的困境

3.1 劳动输出冲击传统乡村社会观念

劳动输出冲击了乡村传统秩序，造成了村民自治内生秩序的改变。传统中国乡村的秩序平衡，得益于根深蒂固的伦理观念，村民一方面惮于触碰共同的道德观念，另一方面恪守着维护宗族声望的戒律。新中国成立后，经过长期的民主实践、政治运动，大部分农村地区的宗族单位已经基本瓦解。劳动输出型乡村相较于其他类型的村庄特点在于其以村民为单位，更大范围的与城市社会相互沟通，村民以农民工、外出投资等形式，走出了伦理秩序下的村庄，融入了更大的社会范围。⑧在城市环境的影响下，农村输出劳动力的观念发生了巨大变化，劳动输出造成了经济水平的分化。由此还造成了个体生活的私密化程度，淡化了紧密联系的乡村关系。经济水平成为村民对地位的主观判断标准，虽然没有造成村民对传统伦理的彻底背叛，但是阶层分化已经改变了村民对宗族、家庭的认同程度，权利诉求冲击了伦理约束，其对内生秩序的认同已经发生巨大转变。

3.2 劳动输出造成村民自治主体空位

村民自治权的主体是村民，因为劳动输出造成乡村人口流失，也造成了村民自治制度的秩序失衡。外出务工提高收入以及农村土地三权分置和经营权抵押改革推进，催化更多的村民与承包土地分离。城乡差异造成对外输出的劳动人口更加向往城市的生活方式，在城市中经商和工作村民中，收入较为可观的部分留在了城市。与此同时，劳动力输出形成“空村”的现象并不鲜见，乡村留守的“留守老人”、“留守儿童”较多，容易造成村委会选举缺少参与而难以有效组织。实际上，收入水平较高的村民具备更高超的资源管理能力，具备更高超管理能力的村民外出经商务工更容易获得高收入，在这一前提下，相对村干部较少的收入，外出务工和经商更具有吸引力，这也就造成了劳动输出型乡村治理人才流失，这是村民自治实现的又一大障碍。

3.3 基层政府指导方式影响选举

基层政府指导方式，可能对村民参与自治积极性造成影响。陈柏峰认为，2006年全国免除农业税之后，基层政府已经丧失了干涉村民自治的制度性动力⑨，本文并不认同。一方面，基层政府指导村民自治是《村民自治法》的制度性要求，另一方面，农业税取消过后，“三农”工作任务依然繁重，近年来，围绕“精准扶贫”攻坚战，基层政府投入了大量人力物力，基层政府为了保证政策有效实施，建立强有力的基层自治组织成为基层政府普遍关注的问题。现实中，基层政府为了确保政策和政令能够有效执行，对于村干部候选人人选上进行筛选，以此方法介入基层选举这在法律上并不存在障碍⑩，符合法律相关规定，也可以有效防止基层选举的盲目性，但是不可避免村民对村民自治的民主性产生了怀疑。[11]

3.4 基层党组织的工作机制尚需完善

上个世纪末，“政社分开”后，国家政权组织从乡村撤销，但是在众多的村庄，村民自治的实施实行党政体制，复制了基层政府的运行模式。政党组织因为其高度的组织性和在意识形态上的领导作用，在村的有效管理和建设上，起到了良好的领导作用。村庄的党组织与基层政府的党组织是隶属关系，村党组织按照党内法规，应该服从上级。[12]与此不同的是，村委及村委会干部由村民选举产生，具有办理本村的公共事务等职责[13]，村委会级干部从法理上应该代表村民利益、反映村民诉求。实际上，因为基层政府对资源的支配已经政党组织的组织结构等因素，村委和村党组织也存在着工作上的交叉。在立法上，农村党组织在村务中的权限和角色规定十分模糊，《村民委员会组织法》规定党组织的作用是“发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。[14]党内法规对党支部的权限有一定的约束，2019年新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了村委决定事项应该由村委决定[15]，但是村党支部职责部分与村民自我管理、自我教育、自我服务内容交叉较大，如何合理配置是一个急需解决的问题。

4 村民自治制度秩序重构

4.1 秩序重构应重视传统治理价值

村民自治是实现乡村振兴法治、自治与德治相结合的重要一部分。实现中国特色社会主义法治的公平正义，离不开根植于中国传统乡村的内生秩序。现代法治作为一种外生秩序，具有较高的成本和单纯的权利义务要求，其自身局限性难以避免，这在乡村治理中更为明显，在乡村中存在基础和价值的冲突。高其才教授认为，西方法治是以建立在人性恶立场上的常人文化为基础，突出羞耻感，追求客观的外在约束；而中国固有社会的治理奠基于性善，强调教化，以内化为本，心治重于身治。[16]社会治理中，中国传统文化中固有的良好道德要求及伦理观念，应该在村民自治中积极挖掘，这是村民自治有效的秩序前提，也是村民自治制度存在的重要条件。例如村民自治中，倡导培育家庭观念对个体的约束，以良好家风弥补外生秩序的缺陷。劳动输出冲击了传统伦理秩序，对宗族观念瓦解造成了巨大影响，但是难以瓦解以家庭为单位的共同体，以此为基础推动自下而上的治理手段进步，有利于村民自治制度的良好发展。

4.2 重构经济结构层面外生秩序

吸引劳动力当地就业以解决村民自治主体的空位，重构经济结构层面外生秩序。制度的运作需要村民的参与，劳动输出造成村民自治权主体空位是难以实现村民自治的原因之一。经济基础决定上层建筑，劳动输出造成这一类型村庄难以有效组织选举、缺少有能力的村干部候选人，都导致村民自治权得不到保障。村庄向外输出劳动力主观上有自身工业发展动能不足、土地生产人力需求减少等原因，保涵劳动力能力不足；客观上有区域、城乡经济发展水平差异大，发达地区对村民外出务工经商吸引力较大。通过就业政策吸引农村外出务工人员在当地就业，能够保障劳动力数量，解决村民自治主体空位问题。

4.3 提升党组织在基层自治中的积极作用

村党支部与村委会在村务工作上权力难以明确区分，难以避免造成村党支部法律上的障碍和对自治权的侵害。实际上，村党支部是建立在全体村民党员基础上的组织，村民党员平等的具有被选为村委干部的资格，这为解决村党支部在村务工作上的法律障碍提供新的思路。王春生认为，因为党支部与村委会利益表达特性毕竟不同,运行机制也不完全一致,合在一起容易造成“角色冲突”，所以支部书记与村委会主任宜分开任职。[17]村委会由村民选举产生，代表村民利益，与基层政府是指导与被指导的关系，基层政府不能干涉村委工作，但是党支部受上级党组织领导。解决村党支部与村委权力界限不清晰问题的方法，不应该绕进如何融合“两委”误区，现实中，党组织在社会治理中具有无法替代的作用，发挥基层自治中党组织的作用，能够促进民主协商、社会协同、公众参与，能够凝聚村民自治中各方力量，避免工作的盲目化。实践中，探索村民党员积极参选村民自治组织干部、村党组织书记积极兼任村民委员会主任，提升党组织作用，是完善农村基层党组织工作的应有途径。

注释：

①参见张燚：《政治传播与当代中国农村治理模式的变迁》，载《江汉论坛》2017年12期。对此，吴毅在《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》一书中表述为“去政治化”。

②参见贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论》，载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2012年第1期。

③出自《吕氏春秋·察今》，意思是治理国家如果没有法制，就会天下大乱，死守旧法而不变革，就必然违反实际，没有法律或死守旧法都是不能治理好国家的。

④参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款。第二条对村民委员会的法律性质做了具体规定，也从立法角度对村民自治制度功能做了直观阐述。

⑤参见张建：《法治秩序观与德治秩序观的比较——从社会基础、正义观及实现路径切入》，载《政法论坛》2017年第3期。

⑥参见谢晖：《论民间法结构于正式秩序的方式》，载《政法论坛》2016年第34卷第1期。

⑦参见高其才：《当代中国法治建设的外生性》，载《法制快报》2004年3月30日。

⑧参见陈柏峰：《华中村治研究：问题与方法》，载《甘肃行政学院学报》2010年第3期。

⑨参见陈柏峰：《取消农业税对农村基层法治建设的影响》，载《云南大学学报法学班》2007年第4期。

⑩参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条。

[11]参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款。

[12]参见《村民委员会组织法》第四条。

[13]参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款。

[14]参见《中国共产党章程》第十条第一项。另见《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第一项。

[15]参见《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二项。

[16]高其才：《中国法治建设的几点思考》，载《当代世界与社会主义》2014年第5期。

[17]参见王春生：《现代化进程中农村党支部与村委会关系探究——中山市个案分析》，载《社会主义研究》2000年第4期。