电力安全监管体制建设探析

国家能源局华中监管局 陶海果 唐俊

安全生产工作一直是党中央、国务院关注的重点，习近平总书记多次强调，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线。保障电力安全、化解安全风险、保障系统稳定运行，是满足人民美好生活的基础。

近年来，中共中央、国务院先后印发《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，国家发展改革委、国家能源局相应制定了《关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》，为进一步理顺电力行业跨区域安全监管体制，明确行业监管、区域监管与地方监管提供了指引。华中能源监管局结合自身的电力安全监管工作实践，就如何进一步理顺电力安全监管体制进行了研究探索。

现状：监管力量薄弱

电力系统是一个十分庞大、复杂的电力生产、流通、分配、消费过程，任何一个环节发生事故，都可能带来连锁反应，导致主设备严重损坏或大面积停电，甚至可能造成电网崩溃、人身伤害等灾难性事故。

当前，我国电力安全监管力量还十分薄弱，只有国家能源局及其派出机构在实质性开展电力安全监管工作，安全监管困难重重。一是权责不匹配。各级能源主管部门负责行业规划、产业政策和行政审批，项目核准后，将后续安全监管推送国家能源局派出机构。这种发展审批和安全监管“两张皮”状况，不符合“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则。二是人员力量明显不足。从事安全监管的人员力量与监管范围、监管内容、监管要求相比明显不匹配。以华中能源监管局为例，从事电力安全监管的在编人员为6 人，而其监管范围涵盖鄂、渝、赣、藏四省（市、区），辖区内涉及的电力企业及在建电力建设工程项目数以千计，华中电网“交直耦合、交交耦合、高低耦合、送受耦合”，特性复杂。三是安全监管手段薄弱。相较于安监部门的执法手段，我们的监管措施相对较弱，监管效力和权威性不强。即使出现安全生产人身伤亡事故，我们只能依据政府相关部门出具的事故报告对企业进行约谈。

问题：地方监管缺位

地方属地电力安全监管明显缺位。

中共中央、国务院印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确要求地方各级政府主要负责人“在政府有关工作部门‘三定’规定中明确安全生产职责”，规定各级政府其他领导干部要“组织分管行业（领域）部门（单位）健全和落实安全生产责任制，将安全生产工作和业务工作同时部署、同时组织实施、同时监督检查。”但仍有不少单位以其“三定”职责无安全监管职责为由，将安全责任推给国家能源局派出机构，在项目核准等行政许可工作中，没有优先考虑安全内容，也没有实质性提出安全生产要求，安全监管明显缺位。

电力安全监管法律法规有待进一步完善。《中华人民共和国电力法》以法律的形式明确了县级以上政府电力监督管理职责。但在国家层面出台的一系列电力安全监管规章制度中没有得到有效体现，实施主体都缺乏地方各级能源主管（电力运行）部门，也没有要求地方各级能源主管（电力运行）部门制定相应的实施细则。其次，国家层面按照国务院简政放权要求，将大部分电力项目审批权限下放到了地方，但伴随的电力安全监管责任却没有同步下放，与国务院要求的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则不相符。

安全要求没有实质性纳入行业发展。安全工作要坚持源头防范，将安全生产贯穿规划布局、设计、建设和生产经营活动全过程，地方各级政府要严格落实属地监管责任，督促各部门和下级政府履职尽责。但实际工作中，对电力项目的核准，往往偏重于满足电力需求、促进电力发展，在规划、立项、评审等阶段未实质性优先考虑安全因素，核准文件中也没有实质性提出安全生产要求，有时甚至出现“项目投产之日即是重大风险之时”的现象。

思考：理顺监管体制

属地电力安全管理责任要落实到位。

国家能源主管部门作为全国电力行业主管部门，应着力督促地方能源管理部门贯彻落实好中共中央、国务院以及国家发展改革委、国家能源局出台的一系列关于属地电力安全管理的文件，做好顶层设计，完善现有的电力安全监管体制机制，明确地方能源主管部门和电力运行主管部门的电力安全责任。按照“谁负责审批、谁负责安全”的原则，研究出台电力行业安全监管工作规定，改变目前电力安全工作权责不对等的问题。将电力安全监管力量向省、市、县基层下沉，发挥就近、就便属地监管的作用。

修订相关电力安全监管规章制度。

依法监管是开展安全监管工作的基础，应根据中共中央、国务院出台的相关文件要求，对电力安全监管规章制度以及其他一系列安全监管规范性文件等进行梳理，逐一修订完善，实施主体增加地方政府各级能源主管（电力运行）部门。或者要求各地能源主管（电力运行）部门依照国家能源主管部门的安全监管规章制度要求，相应制定地方的实施细则。

尽快构建电力安全齐抓共管的新格局。研究出台电力行业安全监管工作规定，明确界定国家能源局派出机构和地方政府能源（电力运行）部门职责定位、工作协作机制。国家核准的项目由国家能源局派出机构负责安全监管，地方核准的项目由地方审批机关负责安全监管，跨省、跨区域的电力安全，可由派出机构会同地方政府有关部门开展，地方负责的属地安全监管，派出机构可根据实际情况配合参与，从体制、机制上堵塞安全监管履职漏洞，构建相互支撑、无缝对接的电力安全监管体系。

电力安全理念应贯穿于电力发展各个环节。电力安全工作应坚持从源头防范，在项目可研、立项、设备选型采购等阶段就要优先考虑和管控可能存在的风险，杜绝“带病”项目上马，否则项目投运后，由于其先天存在的固有隐患或者缺陷，增加运行安全风险。建设过程中，要严格管控工程质量，避免“带病”项目投运，只有各环节都优先考虑安全因素并将其作为一票否决的前置条件，齐抓共管，才能实现整个行业的长治久安。

◆链接

《关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》具体内容摘要

2017 年11 月17 日，国家发展改革委、国家能源局印发了《关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》（发改能源规【2017】1986 号）。文件指出，加强对核准（备案）电力项目监督管理，将安全生产条件作为电力项目核准(备案)项目事中事后检查的重要内容，加大电力项目建设和验收阶段检查力度，对未核先建、核建不符、超国家总量控制核准以及不符合安全技术标准的电力工程项目，立即停工整改。加强重大危险源源头管控，新建燃煤发电项目应采用没有重大危险源的技术路线，生产过程中存在重大危险源的燃煤发电企业应研究实施重大危险源替代改造方案。

一、落实电力安全生产责任

◆压实企业安全生产主体责任。

◆明确行业安全生产监管法定责任

◆落实地方安全生产管理法定责任

二、完善安全监管体制

◆完善电力安全监管体系

◆完善电力安全监管职能

◆强化电力安全协同监管

◆规范电力事故调查工作

三、严格安全生产执法

◆严肃安全生产事故查处

◆强化安全监管行政执法

◆健全安全生产考核激励机制

◆加强安全信息管理

◆严格安全生产监管责任追究

四、创新安全发展机制

◆健全企业安全资信管理

◆严格落实安全评估制

◆推进安全责任保险制度

◆健全社会化服务体系

◆建立科技支撑体系

◆推进市场化改革与安全协同发展

五、建立健全安全生产预控体系

◆加强安全风险管控

◆加强隐患排查治理

◆落实企业事故预防措施

◆加强重大危险源监控

◆强化安全禁令清单

◆建立职业病防治体系

六、加强电力运行安全管理

◆加强电网运行安全管理

◆加强电力二次系统安全管理

◆提升电力设备安全水平

◆保障水电站大坝运行安全

◆加强电力可靠性管理

◆加强电力技术监督管理

七、加强建设工程施工安全和工程质量管理

◆加强工程源头管理

◆严格工程工期管理

◆规范招投标管理和发承包管理

◆严格安全措施审查

◆加强现场安全管理

◆加强工程质量监督管理

八、加强网络与信息安全管理

◆加强网络安全建设

◆建立安全审查制度

◆做好安全防护风险评估与等级保护测评工作

九、完善电力应急管理

◆完善应急管理体制

◆健全应急管理机制

◆加强应急预案管理

◆强化大面积停电防范和应急处置

◆加强应急处置能力建设

十、加强保障能力建设

◆健全规章制度标准规范体系

◆保障安全生产投入

◆持续推进安全生产标准化建设

◆加大安全教育培训力度

◆推进安全文化建设

◆加强安全监管监督能力建设