农民以土地入股的风险类型及其防范机制

张 赛，吴九兴

(安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241002)

中国实施家庭承包责任制改革，彻底打破了旧人民公社统一经营体制，体现出巨大的制度优势，提高了土地生产效率，拯救了绝望的农村与农业。然而，随着经济社会的发展与宏观环境的改变，土地分户经营与现代农业发展的矛盾日益凸显，非农与农业收入差别致使农民大量进城就业，这使得农村耕地抛荒问题突出。为了适应经济社会发展的需求，土地流转制度自发形成与内生变革，土地入股即为其中的一种流转模式。土地入股是指农民将土地经营权量化为股权，入股组成股份公司或合作社从事农业生产与经营。然而，由于目前入股机制和相关法律体系不完备，农民以土地入股存在各种风险，引起了中央政府的高度重视。2015年，农业部批复在安徽省天长市等7个市(县、区)开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，《意见》提出“加快放活土地经营权，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体，鼓励采用土地股份合作等多种经营形式”。2017年，中央一号文件提出大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种，土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营[1]。在推行土地入股实践中，确实还存在很多难题。一是由于目前没有完善的入股机制与法律体系，农民的合法权益极易受到侵害。二是企业在经营方面出现风险甚至破产清算时，农民和合作社的意见可能产生分歧，引发一系列的其他问题。三是在入股过程中，耕地非农化、非粮化的现象加剧，必然会危及国家粮食生产与粮食安全。四是在推行入股制度后，由于农民、第三方经营者和当地政府之间的资源信息不同享，根本利益不共通，容易出现一些特殊风险，如农民非理智性退社、农民“失业”、社会资本违法圈地从事非农业经营等问题。这些对于入股制度的长久运行都是较大的挑战。本文后续主要进行以下研究：一是分析从农民以土地入股促进农业发展和土地流转；二是分析农民以土地入股的风险类型和风险感知；三是对农民以土地入股的现状和应对策略进行简要剖析；四是针对农民以土地入股的风险问题，从农民和政府2个主体的视角讨论可能的风险防范措施；五是研究结论和政策建议。

1 农民以土地入股促进农业发展与土地流转

1.1 农民以土地流转促进农村农业发展

在土地流转过程中，农民以土地入股可提高土地配置效率和利用效益，有利于农业规模化生产，有利于增加农民财产性收入[2]。土地入股，使得农民既是合作社经营的直接参与者，同时也是利益的共同所有者，实现了农村生产要素价值的显化，使土地产权清晰，所得利益直接，真正增加了农民财产性收入[3]。但是，由于当前尚未建立统一的农地流转服务市场和完善的市场服务体系，相关法律依据操作性不够强，各类风险与农地流转过程相伴[4-5]。土地流转是市场经济条件下实现农地资源优化配置的必然选择，但当下的土地流转市场仍存在诸多不合理之处，如流转后土地生态破坏、土地流转侵害农户权益、流转后土地非农化等，成为农村发展的现实隐忧与瓶颈制约[6]。

1.2 农民以土地入股的流转模式

根据有关政策文件，如《农村土地承包经营权流转管理办法》，可将土地入股界定为实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或合作社等，从事农业生产经营。也有学者将土地经营权入股合作社界定为，在不改变土地所有权的性质和土地农业用途的前提下，拥有承包经营权的承包方为发展农业经济，自愿将土地经营权作为股权或者与相关实物、资金、技术、设备等一道量化为股权来共同发展农民专业合作社，从事农业合作和互助，按股份分配经济效益[3]。在专业合作社模式中,入股协议对退社自由做出特别约定,保障退社自由。该制度设计对股份合作社同样适用[7]。

2 农民以土地入股的风险类型与风险感知

2.1 农民以土地入股的风险类型

一般来讲，农民以土地入股的风险类型可以归纳为自然风险、市场风险、社会风险和法律风险。

(1)自然风险。土地入股后，农业生产规模增大，受自然和地理条件的影响，特别是异常气候和自然灾害给农业生产带来很大的不确定性，这种不确定性体现在自然风险中[8]。自然灾害具有不可抗力，因而入股后的规模经营实际上并不能有效规避自然风险，即使在现代农业日益发达的今天，自然风险仍不可忽视。

(2)市场风险。市场风险是指由于市场价格波动导致农业生产者预期收益的不确定性所衍生的风险。在土地入股方面，市场风险主要是由于股份制企业生产的农产品投放市场后是否能够获利，以及产品市场竞争力和产品生命周期的不确定性造成的[8]。农地入股大规模流转后，农地规模集中经营，相关农产品供应商不再是分散且繁多的农民，而是数量有限的大型合作社或者企业。就现实而言，规模经营并不能很好地保证农产品价格的不合理波动，相反，它可能在一定程度上加剧了农产品价格波动，给大规模农地流转的转入方带来很大的市场风险。虽然农地大规模流转项目提高了农业组织化程度，转让后受让人与市场联系更加紧密，信息更加顺畅，但市场风险仍然存在[9]。同时，农业生产和农产品信息间有一定的时滞性，第三方经营者一旦做出错误的市场预判将导致很大的经济亏损，并且波及到流转土地的农民。

(3)社会风险。无论农民的土地流转是被迫还是自愿，只要流转了就可能失地失业,城郊的“富农”可能瞬间会转变为城市的“雇工”,身份的落差、社会保障的缺乏、巨大补偿费的直接流入等都可能给农村社会带来风险,影响农村的和谐安定局面[10]。如果当地政府和社会资本私下勾结，搞强迫流转，还可能激化社会矛盾，引起非理智群体性事件，导致地方政府的公信力缺失。

(4)法律风险。现行法律法规中，关于农地股份流转的规定较为模糊。《物权法》、《土地管理法》等法律均没有相应的土地股份流转法条，导致农地使用权流转受限；虽《农村土地承包法》提出了股权转让形式，但其转让对象仍然是土地承包经营权而非土地经营权，两者之间没有完全对接，也直接导致多个土地股份合作社的试点项目不一致[3]。原农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》提到了股权转让方式，指出“自愿承包土地入股发展农业合作社生产的承包人在土地股份合作解散后应将土地归还给原承包户”，但与《农民专业合作社法》、《公司法》中的破产清算原则相矛盾。根据破产财产清算制度，合作社或股份企业经营濒临破产时，土地承包经营权将作为破产财产出售和偿债，承包经营权被抵押，农民也将丧失基本生活保障[11]。可见，立法层面的滞后与混乱带来的是入股实地在推行过程中的较大风险，矛盾纠纷、利益分配的混乱、农民的合法权益被侵害等后果，这些问题均不可忽视。土地入股模式仍在探索中艰难前行，其中相关法律法规的不完善是很大的制约因素。

2.2 农民以土地入股的风险感知

因风险本身具有高度的不确定性，当人们面对土地入股风险时，对事情的预判、分析和决策通常依靠自身主观感受,这种依靠自身主观意识对事情做判断的过程，称为“风险感知”。农民以土地入股的风险感知，不仅要考虑农民的感受和关注点,也要对规模经营主体和政府进行风险感知调查，有利于提高农民参与入股的积极性，继而有助于入股制度在现实中妥善推行。

农民、规模经营主体和政府视角下对于不同类型的入股风险的危险性、破坏性和影响性等方面的感知有很大差异。因此，相应的风险沟通处理措施也要有针对性地区别对待，获得人们对各种土地入股风险事件的感知差异和影响因素是非常有价值的。

由于农民知识水平较低、观念陈旧和小农经济意识强烈等自身原因，经营者为了追逐更多利益往往会侵害农民权益，违法改变土地用途。当地政府为了更多政绩与社会资本勾结强迫农民入股，导致执法不严、监管不够。各方利益不共通，信息不共享、理念不共同，直接导致土地入股过程中出现了种种风险问题。

3 农民以土地入股的风险现状分析

3.1 农民的权益易受侵犯，引发社会冲突的风险

土地股权大小直接影响入股农户土地财产性收益。土地股与非土地股之间的股比定价如何测算，广大农民在股权定价中缺失话语权，社会工商资本与当地政府都未必有意愿保障农民的利益。农民股东与社会资本持有者比起来，其眼界较为狭隘，消息也不灵通。农民股东与非农民股东根本利益不一致，非农民股东纯粹是以投资盈利为目的，而农民股东将土地经营权入股，是为了能够保障生产和生活。因此，非农民股东为了规避市场风险和经营风险可能不会考虑农民股东的长远利益。目前，大多数的土地股份企业都制订了相应的公司章程与管理制度，成立了理事会、监事会和股东大会等组织机构，但当出现重大问题时，所谓的“三会”机构往往形同虚设，农民无法参与到决策当中，而由企业的幕后经营者和一些村干部等少数人决定。农民持有的股权实际上是一种虚拟的权利，与股份相对应的监督管理权与经营决策权没有被真正赋予，导致企业内部经营管理缺乏有效监督，形成内部人控制的情况[12]。有些地区设立了土地流转集体资金,但大多数农民对集体资金的使用情况并不了解,资金极有可能被拿去贷款融资，农民的合法权益在此过程中易被侵害[13]。以上诸多情况交织在一起，可能会产生连锁恶性反应，合法权益被侵害的农民和种粮大户容易形成暂时性的群体，从而导致群体性斗殴事件的发生，因而引发更多的社会冲突。

3.2 企业经营管理风险

土地入股后，企业在经营过程中可能会出现负债甚至破产，农民和合作社的意见可能会因此产生分歧，引发一系列问题。例如，当合作社运营欠债时，农民入股的土地经营权将被作为破产财产抵押偿债。即使农民仍然保留了土地承包权，土地经营权转让到期后也可收回，但在此之前单独的土地承包权并不能为其提供收入来源。目前，全国大部分农村地区没有土地仲裁机构，人民法院起诉费用又过高，如果在入股过程中，农民和合作社不协调或产生纠纷，这些纠纷就不能顺利解决，农民的权利也就得不到保障，这将严重制约农民入股的积极性[3]。

此外，由于当下的土地股份合作社或者股份公司机构设立不完整，且缺乏有效外部监督，农民手中的股权在行使公司决策权时并不能合理的维护自身的权益。再者，由于小农思想的影响，农民可能会出现农户非理智性退社等情况，都是企业经营过程中亟需解决的风险问题。

3.3 非农化与非粮化风险

从全国范围来看，流转后种粮的农地面积将在很大幅度上减少，种粮的比例也随之降低，使得粮食产量下降，从而产生国家的粮食安全风险[14]。从农业农村部2017年6月底的农村经营管理统计分析数据来看，截止2017年6月底，全国家庭承包耕地流转面积共计0.33亿hm2，其中流转入农民专业合作社的占22.4%，比2016年底提高了0.8个百分点；流转入企业的占10.5%，比2016年底提高了0.8个百分点。农业农村部发布的相关数据表明，截止2016年底，农户流转出的承包地中，用于种植粮食作物的耕地面积为0.18亿hm2，仅占流转总面积的56.5%。还有调查显示，在一些流转给公司、企业租种的耕地中，种粮的比例甚至只有6%[15]。

由于缺乏限制农地非农化用途的具体政策、监管不力、违法成本低，大量进入土地流转入股市场的社会资本为追逐更高的利益将农用地转为非农用地不仅直接危及到国家18亿亩耕地红线，还可能引起一系列环境破坏与生态问题。虽然有部分企业仍保持了土地的农业用途，但大多发展非粮农业，危害国家粮食安全。

3.4 其他特殊风险

由于农民的小农经济意识，思想保守，受教育程度低，只愿意享受服务，不想承担风险，遇到不如意的事情或者受到其他信息的蛊惑，极有可能提出退股退社的要求。理论上说，为了保障农民的合法权益，允许其自主退股，但一些不合理的非理智性原因的退股，势必会影响到公司或者合作社的后续经营，对于土地入股制度的长远实行也是不利的。目前，这种退出机制不仅没有顾及到合作社的利益，也不能切实保障农民的利益。大多情况下，当合作社遇到经营危机时，对于农民来说直接退出可能并不是一个好的选择。

农民以土地入股后，可能造成大量“失业”，也会给社会安定带来一定影响。在农民意见出现分歧时，如何处理问题纠纷，保证合作社顺利运行等也需要解决。对于管理者方面来说，具备市场头脑与经营素质的农民是有限的，由于农民的排外性以及农村地区的复杂性，对土地入股模式的顺利推行产生了很大的风险障碍。此外，当地政府对土地入股制度普及不到位，个别地方官员因自身政绩需求而搞强迫式的土地流转，对社会资本违法圈地进行非农建设的行为往往不管不问、执法不严、监管不够，这都是要考虑的风险问题。

4 农民以土地入股的风险防范分析

4.1 基于农民视角

在最初的土地股比定价上，如何操作既是法律上的难题，也是技术上的难题。土地经营权在此之前从未进入到市场流通领域，由于土地地域性和非货币性的特点，每个地块的作价都不尽相同。企业为了谋取私利，很可能会对农民的股比作价严重打压。如何合理确定土地作价，从目前各地实践来看，“以当地土地流转价格为参考，结合土地位置、质量等因素确定入股价格”值得复制推广，其次评估机构可以科学方法确定流转指导价，最终由入股双方协商确定。能否制定出合理的股比定价直接关系到农民入股的积极性，也是日后股份合作制长久施行的基础。

成立入股企业后，农民股东如何行使自己的合法权益来保障自身利益不受侵害，这就要求农民股东对于企业日常事务有一定的有效参与权、监督权和表决权。首先，企业的整体经营状况要向全体入股农民公开，包括企业的季度和年度盈利状况、具体的分红方式和金额、企业的重大经营决策及落实情况农民也要有一定的参与权和表决权；其次，企业经营者要主动向入股农民代表报告整体运营的过程和财务收等情况，主动接受入股农民的监督；再就是地方政府基层工作人员、农民代表和企业负责人应定期进行交流，及时发现问题，解决问题，确定接下来的目标方向。

企业经营出现风险甚至破产时，农民有失地失权风险，因此，应建立健全土地保险机制，建立土地入股风险基金制度。风险基金由地方政府财政和土地受让方共同出资，防止企业亏损破产而损害农民利益。同时，有学者建议积极引入政策性农业保险制度，增加保险险种，实行保费政策差别化，对不同规模的土地，实行常规保险与提标保险单独承保[16]。

入股后，对于可能造成的大量农民失业以及如何妥善安排农民的再就业问题也至关重要。一方面，股份制企业的就业应优先考虑以土地为股份的农民，保证一些有困难的农民有就业机会，顺利实现部分农民个体生产经营户向股份企业员工的转变。另一方面，对于适合年龄并有进入城市愿望的农民，对他们进行基本技能培训，尽量提高其进入城市后的竞争力和就业选择范围。再就是，村集体或股份制企业应及时发布城市就业信息，使经过培训和适合相应类型工作的农民及时进入城市，实现离乡就业[8]。同时，应多渠道、多方位开拓农民的再就业，保证剩余劳动力的转移。

4.2 基于政府视角

首先，提高农民的政策认知水平。当前农民入股积极性不高，其原因主要是因为其对入股政策了解的不够。因此，政府应普及入股政策，引导农户入股的积极性，而且应把保障农民合法权益放在首位，在农民自愿的前提下适度引导土地流转，谨慎处理农民意见分歧。

其次，应规范土地作价，加强监管措施。一要严禁土地由农业用途转为非农用途；二要加强企业外部监管，争取让农民掌握平等的话语权；三要建立健全土地入股相关法律规范，完善配套制度。

再次，规范自身行为，严禁因利益驱动操纵土地流转。加强扶持发展主导产业，引导市场发展，此为土地入股长久运行的关键。

5 研究结论与政策建议

5.1 研究结论

(1)明确好入股股比定价，保障农民的切身利益是农民以土地入股合作社或者企业的前提条件。遵循入股自由原则、不搞强迫流转，加大力度扶持发展主导产业是土地入股长久运行的关键。

(2)农民土地入股过程中，导致非农化、非粮化程度进一步加剧，对国家粮食安全带来威胁，如在一些流转给公司、企业租种的耕地中，种粮比例很低。

(3)目前土地股份企业或合作社内部机构设立趋于完整，但在面对重大问题时，理事会、监事会和股东大会等机构仍形同虚设，应有的权利并没有被下放到各分支机构，农民的合法权益在这一畸形管理体制下极易被侵害，随后可能造成群体性事件，致使政府公信力缺失。

(4)农民和合作社经营者乃至当地政府官员出现分歧或者合作社经营出现亏损破产时,农民为了自身利益极有可能做出非理智性退社的举动，这使得合作社无法持续稳定运营，现有机制面对此类风险并不能很好的处理。

5.2 政策建议

(1)全力保障农民的股东权利。科学确定以土地入股的单价，建议由入股农民投票选出第三方评估机构，由其对入股土地进行评估，给出流转指导价，最后由入股双方协商确定好股比定价。赋予农民股东表决行使权，使得农民能够真正有效参与到合作社的运营，同时经营者应接受农民监督，向农民代表定期汇报合作社近期的运营状况，商讨下一步的运营目标。事前确定营运利益分配方案，在签订流转合同时，双方务必详细协商具体事宜，政府应给农民提供免费咨询，同时建议在合同中赋予农民股东优先股。

(2)完善司法救济体系。对以土地入股所形成的公司，在公司亏损和破产时要制定好处置方案。对入股存在的风险，可以投保的方式转移部分风险；建立以土地入股公司的风险保证金制度；可适度扶持以土地入股的经营方式，但不提供最后的兜底。

(3)健全入股运作机制。完善股份合作社制度，尽可能解决股份合作社的制度适应性问题，要求因地制宜，并保证入股公司在运行过程中相关机构的设立完整而有效。

(4)谨慎应对特殊风险。在应对各种突发的风险或冲突时，首要的是妥善处理农民意见的分歧问题，对农民非理智性退社给予劝解和行动自由，建立农民与公司共担风险的机制，同时实现利益共享。