浅谈江苏古树名木保护的实践与展望

王晓锋

（江苏省句容市林业科技推广中心，江苏句容 212400）

“古树高低屋，斜阳远近山”，这是古人心目中的乡村图景，也是游子抒发浓浓乡愁的典句；望得见山、看得见水、留得住乡愁，这是我们现代人心目中对乡村原山原水自然的向往。中央一号文件连续多年提出，保护古树名木，开展美丽乡村建设，系统梳理一号文件和各地具体制度，可以及时总结有益的经验做法，为进一步保护好古树名木资源提供有益的参考。

1 背景

2018 年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中提到，“实施乡村绿化行动，全面保护古树名木。持续推进宜居宜业的美丽乡村建设”；2019 年，在《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》一号文件中又提到，“实施乡村绿化美化行动，建设一批森林乡村，保护古树名木，开展湿地生态效益补偿和退耕还湿，全面保护天然林”。事实上，早在2006年一号文件《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就提出，“村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅”，从历史文化角度看，古树名木应和古村落、古民宅一样，也属于被保护的对象；从地理空间角度看，古树名木通常与古村落、古民宅合为一个整体，或者是后者的一个重要元素。2013 年一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中进一步提出，“科学规划村庄建设，严格规划管理，合理控制建设强度，注重方便农民生产生活，保持乡村功能和特色”“制定专门规划，启动专项工程，加大力度保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居”。2014 年再次提出，“制定传统村落保护发展规划，抓紧把有历史文化等价值的传统村落和民居列入保护名录，切实加大投入和保护力度”。2015 年在提出“完善传统村落名录和开展传统民居调查，落实传统村落和民居保护规划”的基础上，首次提出美丽乡村建设，“鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范。有序推进村庄整治，切实防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建”。2016 年提出，“开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设”“遵循乡村自身发展规律，体现农村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，努力建设农民幸福家园”。2017 年虽然没有提古树名木、古村落，但明确提出“加大野生动植物和珍稀种质资源保护力度，推进濒危野生动植物抢救性保护及自然保护区建设”，实际上珍稀种质资源也包含了古树名木。

近年来，江苏省出台的一号文件中也有相应要求。比如2014 年，《关于全面深化农村改革深入实施农业现代化工程的意见》文件中提出，“扎实推进村庄环境整治，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，建设美丽乡村，改善农村人居环境”。2016 年，《关于落实发展新理念深入实施农业现代化工程建设“强富美高”新农村的意见》文件中多处强调，“遵循乡村自身发展规律，体现农村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，建设农民幸福生活美好家园”“开展康居村庄和美丽乡村建设示范，培育一批美丽宜居村庄”“强化乡村建设规划许可管理。建立省级传统村落名录，健全传统村落保护机制”。2017 年，《关于深入推进农业供给侧结构性改革促进农民持续增收的意见》文件中再提出，“实施村庄环境改善提升行动，分类推进美丽宜居乡村建设，建成200 个省级美丽宜居乡村，命名和保护发展一批省级传统村落”。

上述文件由中央和江苏省通过一号文件出台下发，对全省古树名木保护工作提供了重要政策保障，对各地加强开展古树名木保护管理具有重要意义。

2 现实意义

古树名木，通常被概括为人类历史发展过程中保存下来的年代久远或具有极其重要科研、历史、文化、生态、景观价值和较高经济价值的树木。它保存了极其珍贵的物种种质资源，记录了自然环境的历史变迁，传承了人类发展的历史文化，也孕育了自然唯美的生态奇观，承载着人民群众的乡愁情感。所以，古树名木不仅仅是树，更多的是一种文化，是记载着自然和文化演化的“绿古董、活文物”。

江苏省地处亚热带和暖温带2 种气候区，森林资源较少，但森林植被具有明显的过渡性、多样性和复杂性。所以古树名木的种类繁多，尤其是名木资源，有着丰富的科学内涵和文化底蕴，是一笔珍贵的历史文化财富。然而，由于经济社会快速发展，城市扩张、村庄整治、道路修建、大树移植，以及火灾、环境污染等因素，威胁着古树名木的生存。据2012 年普查统计，全省共有古树名木13015 株。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，保护好古树名木，成为推进生态文明建设的一项重要内容。多年来，江苏省在落实生态文明建设，在保护古树名木方面做了很多积极有益的探索实践，各地纷纷出台专门保护管理办法，投入专项资金，明确主体责任，从制度源头上保障了古树名木保护工作的有效开展。

3 主要做法

3.1 确立保护对象

树立古树名木保护意识，首先要确定什么是古树名木。《江苏省城市古树名木保护管理规定》第三条明确定义，“本规定所称古树，是指树龄在100 年及以上的树木。本规定所称名木，是指稀有、珍贵树木以及具有历史价值或者重要纪念意义的树木”。在各设区市出台的保护管理办法中基本都遵循这一定义。《南京市古树名木保护和管理办法》定义名木时，将“重要科研价值的树木”也列入其中。同时，《规定》还对古树按照树龄分为2 个保护级别，“树龄300 年及以上的树木为一级古树，树龄100 年及以上不满300 年的树木为二级古树”，并将树龄在50 年以上不满100 年的树木纳入古树后备资源，确立了较完整的古树保护序列。

3.2 明确责任主体

谁来承担古树名木保护主管责任，谁来具体落实保护职责，这是要解决的一个关键问题。不管是省一级《规定》，还是各地《办法》，都明确了古树名木主管部门，养护责任主体。《江苏省城市古树名木保护管理规定》第四条明确指出，“省、设区市、县（市、区）人民政府城市园林绿化行政主管部门负责本行政区域内城市古树名木和古树后备资源的保护管理工作”，第十一条“城市古树名木的养护责任单位或者个人（以下简称养护责任人）依照下列规定确定：①风景名胜区、城市公园、广场、城市道路绿地及机场、铁路、公路、江河堤坝、水库湖渠等用地范围内的古树名木，其管理单位为养护责任人；②机关、部队、团体、企业事业单位和文物保护单位、宗教活动场所等用地范围内的古树名木，该单位为养护责任人；③城镇居民庭院范围内的古树名木，该庭院居民为养护责任人；④无管理单位或权属不明的古树名木，由古树名木所在地县（市、区）城市园林绿化行政主管部门负责组织养护”。在《无锡市古树名木保护管理办法》第四条中规定，“市、市（县）人民政府园林管理部门和林业管理部门（以下简称园林和林业管理部门）是辖区古树名木保护管理工作的主管部门，分别负责城市规划区和农村的古树名木保护管理和监督检查”。无锡市不仅把城市古树名木列入保护管理范围，而且把农村集体土地上的古树名木也列入保护管理范围，分别由市园林和林业管理部门管理，实现了古树名木城乡区域全覆盖。

3.3 建立多部门协调保护机制

古树名木保护涉及面广，业务较专，仅仅一个部门管理负责，可能造成“小马拉大车”现象，难以解决问题。实践中，每个地方基本都确立了综合协调、分部门实施的保护管理体制。《南京市古树名木保护和管理办法》第四条规定，“规划、住房和城乡建设、水利、交通运输、环保、文物等部门按照各自职责，协助做好古树名木的保护和管理工作”。《盐城市古树名木及古树后续资源保护管理暂行办法》第三条规定，“规划、环保、林业、文化、旅游、公安等部门，协同城市绿化主管部门实施本办法”。《扬州市古树名木和古树后续资源保护管理办法》第四条规定，“规划、建设、城管、财政、水利、交通、环保、文化、旅游、房管、国土、民族宗教、公安等有关部门以及市经济开发区、新城西区、蜀岗-瘦西湖风景名胜区、化学工业园区管理委员会按照各自职责，密切配合，协同做好古树名木和古树后续资源的保护和管理工作”。《苏州市古树名木保护管理条例》第六条规定，“古树名木保护管理工作实行责任单位、责任人日常管护和主管部门专业管护相结合的原则。任何单位和个人都有保护古树名木及其附属设施的义务，对损伤、破坏古树名木的行为有权劝阻、检举和控告”。总之，各地都采取统分结合、各负其责的保护机制，有利于古树名木具体保护工作的落实与执行。

3.4 设定禁止行为

要让全社会保护古树名木，就要有刚性的约束性制度。江苏省各地制定保护管理办法时，已经注意到这一重要原则。《常州市市区古树名木保护管理办法》第六条规定，“任何单位或个人严禁砍伐和擅自移植、修剪古树名木，确因特殊情况需要移植古树名木的，必须经市园林绿化行政主管部门审查同意，报市人民政府批准并报省建设行政主管部门备案”。第七条规定，“城市各类建设项目涉及古树名木时，应当避让和建立保护设施，建筑物与树冠边缘的距离不得少于5m，四周都为建筑群体的，必须有一方的高度不得超过树冠边缘下线，以保证树木有合理的生长环境和条件，市规划行政主管部门在办理有关手续时，应先征得市园林绿化行政主管部门的同意”。第九条规定，“严禁下列损害古树名木的行为：①损伤树皮、攀折树技，在树身上敲打、钉钉、刻划、缠绕铁丝、拴绳挂物；②在树冠覆盖范围内挖土、堆物和焚烧物品；③借树搭棚或兴建临时建筑物、构筑物；④向树根部倾倒有害污水、垃圾；⑤在距离树干基部边缘23m 内浇封地面；⑥未经同意采集果实树枝；⑦在树下设置加工、装配、修理、销售和娱乐场所”。第十六条规定，“破坏古树名木及其标志与保护设施，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。其他地市如南京、苏州、无锡、徐州、宿迁、盐城、扬州、南通、镇江也有类似规定。《徐州市古树名木保护管理暂行办法》第十四条规定，“有下列行为之一的，由园林部门按照以下规定予以处罚：①古树名木养护责任单位或者个人未按照市古树名木管理技术规范实施养护的，责令其限期改正。逾期不改的，处以一百元以上五百元以下罚款；②违反本办法第十条第一款第一、二、三、四项规定的，责令停止侵害，限期改正，并处十元以上五百元以下罚款；③擅自处理死亡古树名木的，处以一百元以上五百元以下罚款；④擅自砍伐、移植古树名木或者因违反本办法规定致使古树名木死亡的，处五千元以上三万元以下罚款。违反本办法规定的行为造成古树名木损伤、死亡的，园林部门除依法处罚外，还应责令责任者按照规定标准赔偿损失”。可见，违反规定造成古树名木损毁的，不仅要承担相应的行政、司法责任，还要承担经济方面的责任。通过这些强制性条款明示“行为红线”，指导民众知晓“法所禁止”，从而引导并达到尊重和保护古树名木的社会效果。

3.5 探索补偿制度

从某一个局部来说，保护古树名木要增加一部分人的责任义务，甚至要增加一定的经济负担。但是，从社会整体来说，保护古树名木就是保护文化资源，保护全社会的利益。如何建立长效公平的保护机制，是各个地方实践中也要解决的一个关键问题。《苏州市古树名木保护管理条例》第十条规定，“各级人民政府应当每年安排一定经费用于古树名木的保护管理。鼓励单位和个人认养古树名木或者资助古树名木的保护管理”。第十六条还规定，“对保护管理古树名木成绩显著的单位和个人，由当地人民政府或者古树名木主管部门给予表彰、奖励”。南京等其他地市也有类似规定。《镇江市古树名木和古树后续资源保护管理办法》第八条规定，“鼓励单位或者个人向古树名木行政主管部门报告未登记的古树名木和古树后续资源。古树名木行政主管部门应当及时组织鉴定和确认，经鉴定属于古树名木或者古树后续资源的，对报告单位或者个人给予适当奖励”。第十条规定，“古树名木和古树后续资源日常保护管理责任单位（人），治理、复壮经费确有困难的，由古树名木行政主管部门给予适当补贴”。《宿迁市古树名木保护管理暂行办法》第十八条规定，“集体或个人所有的古树名木，未经林业和建设管理部门批准，不得买卖或转让。捐献给国家的，给予适当的奖励”。可见，保护古树名木，不仅是某一单位或者个人的义务，也是社会和国家共同的义务，要有专项财政资金，也要发动全社会一起参与。江苏各地采取的举措，对于加强古树名木保护具有十分重要的现实意义，甚至保证了其他方面规定的有效落实和最终得到执行。

4 未来展望

古树名木是自然和先人留下来的宝贵财富，它经历岁月沧桑，传承历史信息，见证江苏发展，是重要历史文化的一部分，也是重要的景观和旅游资源。实施乡村振兴战略，保护好古树名木，功在当代、利在千秋。目前，全国各地都相继出台古树名木保护条例，以提高监管质量和成效。国外也十分重视古树名木的研究，比如开展古树生存状况和复壮技术研究。展望未来古树名木的保护发展，建议做好以下几个方面的工作：

4.1 加强立法层次和宣传教育

近年来，江苏省颁布了一些古树名木保护的地方性法规、政府规章或规范性文件，但有的文件年代已久，欠缺修订，有些没有上升到法律层次，可执行力较为薄弱。省级人大应吸收各地经验做法，加快制定对全省古树名木保护的地方性法规。党委政府通过电视、报纸、网络等媒体广泛宣传保护古树名木的重要性，有效提高群众自觉保护古树名木的意识。

4.2 加强古树名木相关课题研究

结合江苏省前期多次普查基础上，组织高校、科研机构开展对古树名木的深入研究，尤其是在生理生态学、复壮技术、病虫害防治技术等方面的研究，系统了解古树名木的生存现状、生长规律和濒危原因，有针对性地提出综合保护措施，开展有效的保护和救助行动，已经势在必行。

4.3 加强古树名木保护管理专项资助

古树名木保护是公益性事业，保护所产生的生态、社会、历史文化效益将造福于全社会。所以，保护资金的投入，必须依靠全社会力量，共同承担保护责任。各级政府可以通过建立专项保护基金，加大对古树名木保护管理的投入，对适宜本地生长、寿命长、价值高、具有科学意义和纪念意义的优良树种，给予特殊支持，提高保护力度，实现世代相传。