农村社区减灾治理与社会资本互动研究

张梦茜

中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃 兰州 730050

一、问题的提出

当前农村社区已成为自然灾害应对的主要场域，社区减灾作为抓好减灾工作的重要途径，已经得到公认。社区是执行政府政策的最小单位，也是受灾害影响的最基本单位，社区是由许多不同的组织和群体构成。当遭受灾害侵袭时，社区当中的这些群体一方面是灾害的直接承载体，另一方面也是抵御灾害、减灾救灾的主体。他们第一个作出反应，并在受灾地区的努力重建中坚持到最后。不仅如此，有准备的社区能维持和改进他们的发展水平，能有效地对潜在的灾难作出反应，限制灾难转变为应急事件的程度。2015年国家减灾委员会强调“要结合社区灾害风险特点，从防灾减灾监测预警、工程防御、防灾准备、应急救援救助、灾后恢复重建等多方面入手，注重调动社区和居民积极参与，切实提升基层城乡社区的综合防灾减灾能力”。可以看出，国家宏观层面已经开始从危机管理的全过程视角关注减灾的微观问题——调动减灾主体积极性。所以当前如何建立减灾主体间的联系与互动、信任与规范等关系，提高减灾主体的的参与积极性，使其能在农村社区减灾中发挥有效作用就显得尤为重要。

我国是自然灾害多发国家，自然灾害种类多，分布面积广，发生频次高。每年自然灾害都会造成国家经济的巨大损失，同时也会对人民群众的生命造成严重的威胁。虽然，近十年间我国的公共危机管理研究取得一定的成绩，危机应对体系和法律法规逐步健全，减灾治理也开始应用高科技设备和技术，政府的应对能力也随之提高。但是由于农村社区中灾害发生的复杂性这就使农村社区危机呈现出复杂多变特点，面对这种情况，农村社区减灾治理水平需要在更高层面上得到提升。

二、基于社会资本的农村社区减灾治理风险分担

（一）自上而下的层级模式效能递减

自2006年以来，开始建立社区安全体系，“安全社区”的创建得到发展。2010年开始“国家综合减灾示范社区”创建工作也开始推动，该项工作对我国社区的安全发展起到了积极的作用。但是这项创建工作基本是在政府的主导下进项开展的，所以在创建的过程中政府行政色彩大于实际积极。在创建过程并没有体现社区的功能和作用。通过调查发现，即便一些社区已经成为“减灾型社区”，但是社区居民的减灾防灾意识不高，参与程度也低，同时由于社区也缺乏专项减灾经费，缺乏基本的减灾装备。这其实也与“安全社区”和“减灾型社区”创建的初衷背道而驰。

2010年上海静安区“11·15”特大火灾事故就是这一问题的突出表现。事故初期应对迟缓，有的慌不择路，有的不敢疏散转移，这些都是导致重大伤亡的重要原因。2010年火灾事故的发生以及伤亡损失的惨重不由得引起我们反思，反映的问题具有普遍意义，即减灾效果至基层已被不断削弱。由于灾害大都是在基层发生，减灾管理措施需要在基层得到落实和执行。而我国的减灾管理工作依旧还是层级递减式的管理模式，在管理的过程中上级的远景、要求以及执行能力已经在逐级下传的过程中有所削减。

（二）自下而上的农村社区减灾风险分担模式

自下而上的减灾模式就是将由政府主要承担的减灾责任变为政府和社会一起分担，这就需要社会的广泛参与及分担。社区的广泛参与一般需要一定基础——社会资本。帕特南对意大利的长期研究表明，社会资本作为公众财富，能有效推动公民社会的合作，促进其他资本的发展。从灾害社会学的角度来看，公民参与的社会关系网络将影响社区减灾的参与性、对社区减灾工作的认同感以及对社区的归属感。风险分担模式下的社区减灾治理要达到以下两个目标：

目标之一是建立一个面对自然灾害，有充分准备能力和应对能力的社区。社区民众通过参与减灾，有效识别社区风险，积极预防和化解风险，达到事前减灾治理的目的。民众通过减灾治理的参与，一方面提升了社区安全性，更重要的是增强了自身对社区的安全感知，享受到治理过程中形成的安全感。因为是自己参与的治理，所以民众就会格外认同社区的安全状态。反过来也会增加进一步参与的积极性，形成社区减灾管理的良性循环。

目标之二是建立一个有恢复能力的社区。社区遭受各种自然灾害破坏后，通过内在动力和外界援助，能快速恢复社区基本机能。这种恢复力包括基础设施等物质的可恢复性，也包含了社会体系的快速恢复，这就要求社区具有很强的生命力。这正是在丰富的社会资本的作用下，才促进了成员间的协调、互惠与合作，实现个体利益并解决较大的范围内的集体秩序问题。这反映出社区减灾治理实现风险分担模式的基础就是社区具有丰富的社会资本。

为避免自上而下的层级式减灾治理模式效能递减问题，就要采用自下而上的社区减灾治理风险分担模式，就是要构建一个具有“参与性、认同感和归属感”的社区，而这都需要社区具有丰富的社会资本。所以本文认为农村社区有效的风险分担模式是基于社会资本的农村社区减灾治理模式。

三、社会资本与农村社区减灾治理的互动机理

（一）社会资本之规范与农村社区减灾治理的互动机理

从农村社区来看，社会资本通过互惠和认同对社区减灾工作起到推动作用。一般认为，当发生灾害时社会的原有规范会失效，社会处于无序的状态。但是本文通过调查发现，原有的社会规范会在灾害中持续的发挥作用，而且社区民众在减灾治理的过程中还会形成一种新的规范——应急规范。

在面临危机时，人们都会有应激反应，此时的受灾民众就会表现出平时少见的利他主义行为，并互相鼓励。社区社会资本在此时会爆发式增长。当发生巨灾时，民众利益被彻底损害，此时面对威胁社区民众就会呈现出合作互信的良好状态。相反，缺乏规范就会影响社区减灾工作的有效进行，例如人心涣散，会导致社会陷入混乱。同样，在社区恢复重建期，如果救援不力或不及时，社会正常秩序没有得到维护，亦或是物资发放不公或补偿不恰当，也会造成社会资本的损耗。

（二）社会资本之信任影响农村社区减灾治理的互动用机理

从农村社区来看，社会资本通过信任对信息搜寻和信息传播起到推动作用。首先，在“灾害减缓”和“灾害预防”阶段，社会资本的合理运用可以起到灾害“缓冲剂”和“防护墙”的作用。居民之间机萌芽信息的真实度得到一定的保证，基于居民间的信任不会造成以讹传讹、造谣传谣，大的恐慌，反而加深居民之间、居民与政府之间、政府机构之间的信任。其次，在“反应处置”阶段，信任可以使减灾中的各类信息得到及时的传播和有效的汇总，这样可以大大提高应急决策的科学性，从而提升政府的公信力，可以有效的维护灾后社区秩序。在减灾中社会资本的运转还可以动员社区内组织和团体的作用，为减灾中的政府分忧解难。在“恢复重建”阶段，信任作用不可忽视，因为每户受灾情况不同，有遭受重创的，也有家庭可能只是遭受轻微的损失，此时良好的信任机制可以让救灾物质和社会支持的资源向更严重的受灾家庭流转，减轻政府的减灾压力。

信任度高的社区，其社区成员安全感也较强，在社区减灾中可以更好实现社会动员，使得政府在危机管理中的措施实施起来更为有效，人们也更可能团结起来共同应对灾害的挑战。公众对政府的信任可增强政府对社会的影响力，使政府与公众的沟通更加顺畅，使社区减灾治理统一高效的进行。基于信任的居民间的沟通有助于减少灾害信息不对称发生的概率。

四、基于减灾视角的农村社会资本培育机制

（一）优化社会网络机制的运行

培育社会网络资本，发展社区组织是根本。由于社区组织发展需要时间和过程，因此从目前的实际来看，社区组织的发展需要政府的扶持，社区的配合，以及适当的吸纳民俗因素共同促进社区自治组织的发展，需要注意以下三个方面：

一是政府层面。建立社区组织，多扶持少干预，给予社区组织更多的发展空间。通过资金或购买服务的方式引导帮助社区组织，使其能融入社区工作的运转中，提高减灾能力。农村灾害多发地，这些地区原本就自然环境比较恶劣，民众的生活条件非常艰苦，在灾害应对方面既缺乏资金技术，也缺乏意识和文化，十分需要政府的帮扶。

二是社区层面。由于农村社区在文化、经济上的局限性，所调查的地区很少有一些特色文体娱乐活动。笔者在调查少数民族农村地区时就发现，由于条件的限制，当地的民俗文化，村上虽然建立的文化娱乐大舞台，但是当地的居民鲜有使用，相反通过访谈发现当地有一些十分具有本地特色的活动吸引着广大民众参与。社区工作者可以根据当地的文化民俗特色在社区中发动、联系社区居民建立一些符合实际情况当地民众接受的一些活动形式。

三是民俗层面。众多调查表明，宗族因素在一些地区仍是影响居民行为的重要因素。在农村社区减灾治理中，有些将宗族代表人物吸收到自治体制中来，利用人们对宗族的认同和责任感来开展减灾工作，维护秩序，汲取资源等，在特定的农村社区也不失为一种可用的方法。因此吸纳宗族代表参与农村社区的减灾治理活动，将借助人们对宗族的认同提升农村社区的规范资本是信任资本。

除了建立和发展社区组织，社区的有效参与也将促进社会网络的形成，根据调查，本文得出以下结论：

首先，增强社区成员的归属感，从而形成社区规范和信任。发展多样化的社区参与形式所积累的社会资本将在灾害发生时能够有效的传播灾害信息，进行自救和互救。其次，发展增权式参与，以社区自治为动力，使社区居民不再单一依赖政府，将社区居民纳入到社区社会事务的治理中。增权的内涵就在于被增权者意识和能力的提升，不仅能控制自己的处境，还树立了正确的参与态度，有较强的参与义务感，形成对社区的认同和归属感，从而升华为社区规范。再次，建立多元合作的社会治理结构。帕特南高度强调密集的公民参与对于形成社会资本对作用，他认为社会网络可以分为横向网络和纵向网络。其中横向网络有助于解决参与者集体行动的困境，而纵向网络则不能产生出相互依赖的协作关系，因为它无法形成平等互惠的交换关系以及组织成员之间的信任与合作。因此，应在治理的理念下进行社区减灾治理的改革，实现社区减灾治理主体多元。

（二）优化信任机制的运行

在农村社区中，信任关系是社区网络和规范得以有效发挥作用的内在维系力，信任机制将各种分散的力量整合成一种合力，信任是村民参与农村社区事务的依赖。但是，目前农村存在着普遍信任危机，要在优化社区信任机制的运行，主要有以下几条路径选择：

1.社区组织要提高自身管理的公信力。乡镇政府不仅村民遇到困难的求助对象，还是协调村民间、村落间、村落和政府间关系的桥梁。由于在灾后重建过程中的救灾资源分配不均，灾后农村社区的居民对当地社区的信任感会低于正常时期的水平。

2.社区的自治组织（如村两委）要通过自身的工作水平，平时的减灾能力来获得村民的信任。可以开展一些活动提升村民的满意度和幸福感。

3.社区工作人员良好的价值观和服务意识，可以促进村民间的信任。当社区居民都真诚相待是，就会产生信任。但是这些品质和价值观都需要制度支持。社区可以长期开展一些美德教育活动，建立奖励和惩罚措施，来约束人们突破狭隘的自我利益，从而培养具备公共利益亦或是社区集体利益的社会人格。

（三）优化规范机制的运行

加强社区认同感的培育可以有以下几个途径：

1.社区居民利益的社区化，加快基层社区职能改革，部分政府的职能下放到社区，这样提高社区组织的自主性，加强居民对社区的依赖感此时，他们就会积极参与社区事务。村民利益如果能够社区化，就可以提升村民对所居住社区的归属感和认同感，这种观念和感受进而形成一定的社区规范。

2.对社区价值规范进行广泛宣传。让居民热爱所居住社区，了解社区事务，愿意参与社区减灾的工作中，共同推动该项工作的发展。社区减灾治理需要居民间的行为促进共同减灾工作，农村社区地域面积小，人们依赖安稳的生活，因规范容易获得村民的认同，这种拥护规范可以使得人民共同行动，被接受，社区的集体利益能够实现。

3.在社区减灾治理中，农村社区可以通过经常展开防灾减灾日宣传活动，使村民学习减灾知识，掌握减灾技能等为目标的社区评比宣传活动，以提高社区减灾意识。形成“人人参与社区减灾”的社区文化氛围。这些减灾意识减灾文化等社区规范资本是社区社会网络机制和信任机制有效运行的支撑。