取消社会办医规划设置很有必要

文／曹艳林 赵 淳

自新一轮医药卫生体制改革启动以来，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，一直都是深化医改和健康中国建设的重要内容之一。鼓励和引导社会资本举办医疗机构，有利于增加医疗卫生资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求；有利于建立竞争机制，提高医疗服务效率和质量，完善医疗卫生服务体系。

规划设置成社会办医“玻璃门”

在促进社会资本举办医疗机构的过程中，遭遇的一个重要瓶颈就是区域卫生规划和医疗机构设置规划的制约。

目前，我国医疗机构法律规制方面的主要依据是国务院颁布的《医疗机构管理条例》（1994年2月发布，2016年2月修订）。修订后的《条例》第二章“规划布局和设置审批”仍然沿用了此前的规定。其中，第六条提出，“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。机关、企业和事业单位可以根据需要设置医疗机构，并纳入当地医疗机构的设置规划”。第七条提出，“县级以上地方人民政府应当把医疗机构设置规划纳入当地的区域卫生发展规划和城乡建设发展总体规划”。

以上条文提到了“区域卫生规划”，但区域卫生规划的概念是什么，内涵包括哪些，该如何制定，制定主体和制定程序有哪些，这些内容目前都没有详细规定。为数不多的可以追溯的条文为，财政部和原卫生部于1999年联合发布的《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》。然而，《意见》出台时，我国社会办医相关的主要政策还没有出台，对促进社会办医相关的因素考虑不充分也是在所难免。

区域卫生规划就其本质而言，是卫生领域的一种行政规划，同时具有资讯性、指导性、调控性、指定性等多重特点。区域卫生规划以及医疗机构设置规划理论上应该起到防止城市大型公立医院大规模扩张，保障基层、边远地区医疗服务供给的作用。但实际实施中，这两方面功能目标都未实现，大型公立医院层出不穷，甚至有上万张床位的超级公立医院“巨无霸”出现，而基层和边远地区的医疗服务供给仍然不足。在区域卫生规划没能有效约束公立医院快速扩张的同时，在社会办医方面却成为一些欲举办医疗机构的社会资本难以跨越的门槛，甚至可能成为权力寻租的场所。

目前，许多社会资本或个人在申请开办医疗机构或申请开办个人诊所时，往往因为不符合区域卫生规划要求而无法开展，区域卫生规划以及医疗机构设置规划已成为导致社会办医难的一道“玻璃门”“弹簧门”。

立法取消已有实践基础

2015年，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》，明确要求各级相关行政部门要按照“非禁即入”原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项，整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节，进一步明确并缩短审批时限，不得新设前置审批事项或提高审批条件，不得限制社会办医疗机构的经营性质，鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。

尽管政策上已经要求深化实现“非禁即入”原则，但由于政策缺乏法律所具有的强制保障力，现实中地方政府相关部门选择性执行或选择性不执行的情况都大量存在。因此，有必要再通过立法明确取消社会办医规划设置要求，以更好地保障社会办医发展。

取消社会办医规划设置的做法，已经在我国的地方卫生立法中进行了实践。2017年实施的《深圳经济特区医疗条例》是我国首部地方性医疗法规，该《条例》第八条规定：“市卫生行政主管部门按照布局合理、规模适当、层级优化和功能完善的原则，拟定全市公立医疗机构设置规划，经市人民政府批准后向社会公布”。这一规定的现实意义是政府只做公立医疗机构的设置规划，并充分履行对公立医疗机构的举办责任，而社会办医疗机构则不做设置规划要求。这样既能明确政府责任，也能充分发挥市场主体的作用。

目前，我国还没有卫生方面的基本法——《卫生法》，也没有医疗方面的专门法——《医疗法》，正在制定的《基本医疗卫生与健康促进法》是我国医疗卫生领域的基础性、综合性法律，将对我国医疗卫生领域的重要方面作出制度安排。

2017年的《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》一审征求意见稿规定：“县级以上地方卫生主管部门根据医疗卫生服务体系规划，结合本行政区域人口、经济社会发展状况、医疗资源、健康危险因素、发病率、患病率以及紧急救治需求等情况，制定公立医疗卫生机构布局规划”。这样的规定实际上是采用了《深圳经济特区医疗条例》的立法经验。而在2018年该法的二审征求意见稿中，则改为：“县级以上人民政府应当制定并落实医疗卫生服务体系规划，合理配置医疗卫生资源，举办医疗卫生机构，为公民获得基本医疗卫生服务提供保障”。这样规定的法律后果是，将来社会资本欲举办医疗机构将可能面临因为没有规划或者不符合规划而无法举办的局面。为此，建议《基本医疗卫生与健康促进法》立法中，关于医疗机构设置规划方面仍采用一审征求意见稿的规定。

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社会办医政策回溯

2009年3月，中共中央 国务院印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》：坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。

2010年5月，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》：鼓励民间资本参与发展医疗事业，支持民间资本兴办各类医疗机构。

2015年6月，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》：各级相关行政部门要按照“非禁即入”原则，全面清理、取消不合理的前置审批事项，整合社会办医疗机构设置、执业许可等审批环节，进一步明确并缩短审批时限，不得新设前置审批事项或提高审批条件，不得限制社会办医疗机构的经营性质，鼓励有条件的地方为申办医疗机构相关手续提供一站式服务。完善社会办医疗机构设立审批的属地化管理，进一步促进社会办医，具体床位规模审批权限由各省（区、市）按照《医疗机构管理条例》自行确定。

2017年5月，国务院办公厅印发《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》：鼓励社会力量提供医疗服务，是深化医改、改善民生、提升全民健康素质的必然要求，是繁荣壮大健康产业、释放内需潜力、推动经济转型升级的重要举措，对推进健康中国建设、全面建成小康社会具有重要意义。