需求牵引与技术驱动

王磊

需求牵引与技术驱动，是装备建设的两大核心驱动力。长期以来，美军高度重视需求论证与国防科技创新，建立了较为科学的需求生成与技术创新制度机制，并与装备采办程序紧密结合，形成了成熟有效的装备采办动力机制。

需求牵引与需求生成机制

美军的需求生成机制经历了一个长期调整优化的过程，经历了由“各军种分散管理、分散实施”到“国防部集中统管，各军种分散实施”的发展历程，最终形成“联合能力集成与开发系统”工作机制与管理体系，不断提高着需求牵引装备采办的科学性与有效性。

美军需求生成机制改革历程二战结束后的较长时期内，美军主要由各军种主导需求论证与采办实施过程，且在国防部设立后统管力度不足，军种各自为政、恶性竞争现象突出。冷战初期空军B-36轰炸机与海军航空母舰的竞争，就是一个典型的案例。

虽然此后历届政府都在努力改变需求统管不足的问题，这种格局直至20世纪80年代中期才被初步打破。1986年，国会发布《歌德华特-尼克尔斯国防部重组法》，国防部新设由参联会副主席牵头的联合需求监督委员会，对美军的“需求生成系统”实施统管。

“需求生成系统”成立之初，运行方面出现许多困难与争议，联合需求监督委员会会议被称为“充满仇恨、各军种为维护自身利益进行战斗的战场”，军种主导需求生成的问题仍然突出，仍然是一种“自下而上”的需求生成模式。

2003年，美军进一步实施“需求革命”，在需求生成工作中，贯彻落实“基于能力”的战略思想，国防部构建了名为“联合能力集成与开发系统”的新型需求生成机制，采取“自上而下”的需求生成模式。联合需求监督委员会能够站在全军的高度，从一开始就考虑联合作战的问题，所生产出来的装备“具有天生的联合性”，能够满足一体化联合作战的需要。

美军2003年需求改革前后对比示意图

美军需求生成组织体系 美军需求生成工作，由参联会牵头，组建了联合需求监督委员会，下设8个功能能力委员会，此外还设有需求文件的初审官，以及功能能力小组。

联合需求监督委员会由参联会副主席牵头，成员包括陆军副参谋长、海军作战部副部长、空军副参谋长、海军陆战队副司令，主要负责需求的审查与批准。初审官由联合参谋部J8局的副局长担任，主要负责对能力发展需求实施初审，并进行分类。功能能力委员会是美军需求生成机制组织体系中的核心评审机构，主要依托联合参谋部下属业务局构建。联合能力委员会主要对跨能力领域的需求进行评审。需求发起部门主要负责需求文件的起草，主要由各军种、业务局、直属机构、联合参谋部等部门的论证部门担任，典型的需求发布部门如陆军训练与条令司令部、海军作战部长办公室和海军分析中心、海军陆战队战斗发展司令部、空军的某些作战司令部。

总体来看，美军目前的需求发起部门，仍以军种为主，联合作战司令部、联合参谋部及其下属部门等联合作战指挥与联合参谋部门提出的联合需求，仍然数量较少，这也是目前和下一步美军需求生成体制机制改革关注的重点，将进一步加强联合作战指挥与参谋部门在需求论证和需求文件提出中的地位和作用。

美军需求生成运行程序 美军需求生成管理程序分为需求分析程序和需求审查程序。需求分析过程，美军称之为“联合能力集成与开发系统分析”过程，主要包括功能领域分析、功能需求分析、功能方案分析。

一是功能领域分析，主要分析确定所在的能力领域与能力需求;二是功能需求分析，主要分析存在的能力差距、能力冗余以及能力发展的优先顺序;三是功能方案分析，主要针对存在的能力差距，分析确定弥补能力差距的方案。

需要说明的是，需求分析得出的解决方案，可能是装备解决方案，也可能是非装备方案，非装备方案包括：条令、组织、训练、现役装备改造、领导、人员与设施等非装备解决方案。考虑到装备采办成本等问题，美军优先选择采用非装备方案。在非装备方案无法满足需求的情况下，才采用装备方案。

“联合能力集成与开发系统分析”形成的需求文件，进入数据库，由初审官进行分类，并分别由联合需求监督委员会、功能能力委员会等进行审查和批准后生效，进入装备采办程序。

需要强调的是，美军上述需求生成过程，是美军系统工程过程的组成部分，美军称之为“需求工程”，是建立在大量占有数据、大数据分析、模拟仿真的基础之上的，并不是一个简单的定性过程。这种以数据为中心、以模型为手段的深化和细化的需求生成过程，是确保需求牵引有效性的的根本保证。

技术驱动与国防科技创新机制

美军国防科技管理机构层级，自二战后经历了先上升、后下降、再上升的螺旋式发展过程。国防科技对装备采办的驱动，不仅仅体现在技术本身，对采办方式、程序、管理范式都产生重大影响。

美军国防科技管理改革历程二战结束后，美国全面总结战时的经验教训，1947年通过立法组建了国家军事部（1949年改组为国防部），下设研究与开发委员会，统筹管理国防科学研究与高技术开发工作。

研究与开发委员会主要负责国防科学研究与高技术开发管理工作。委员会主席由文官担任，核心成员包括来自各军种的6名官员（每个军种2名）。委员会领导300名左右的全职工作人員，其中文职人员240名左右，军职人员60名左右。此外，委员会还设有16个专业委员会，下设68个专业组，并进一步细分为156个工作小组。各委员会及其下属工作组主要以兼职的方式开展工作，兼职人员超过2500名，主要来自国防部长办公厅、各军种以及大学、科研机构等。

通过系统总结运行中存在的问题，重点针对研究与开发委员会组织机构松散、授权不足等 ，1953年发布《国防部改组法》，设立研究与工程助理部长;1957年进一步提升组织机构层级，改组为研究与工程署;1978年进一步升格为研究与工程副国防部长，国防科技管理部门职级上升至历史最高点。

美国国家军事部组织体系（1947年9月）

冷战后期，针对国防科技研发与装备采办领域出现的严重“拖降涨”问题，美军对其组织管理体系进行系统改革，1986年设立负责采办的副国防部长，由其领导国防科技工作，原研究与工程副国防部长组织体系调整为研究与工程署;2011年又进一步调整为研究与工程的助理部长;2018年2月采办、技术与后勤副国防部长组织体系拆分，设立研究与工程副部长以及采办与保障副防部长。国防科技管理部门的职级重新回到副国防部长级别，体现了新时期美军对国防科技创新工作的高度重视。

美军国防科技管理体制现状2018年美军国防科技与装备采办管理体制实施重大改革后，重新设立负责研究与工程的副国防部长，主管国防科技研发，在国防部官员排序中位居第三位，仅次于国防部长和常务副国防部长。研究与工程副国防部长主要职责包括：担任国防部首席技术官，负责推动技术的创新发展与进步;向国防部长提供国防部研究、工程、技术开发方面的决策建议;制定国防研究与工程、技术开发、技术转移、样机、实验、研制试验鉴定等方面的政策并监督落实，统筹分配国防研究与工程领域的资源。

研究与工程副国防部长办公室下设两个助理国防部长和3个直属机构，2个助理国防部长分别为研究与技术助理国防部长和先期能力助理国防部长，3个直属机构分别为国防科学委员会、导弹防御局、战略情报分析机构。

國防科技的创新发展，对装备采办与管理具有巨大的驱动作用，对采办方式、采办程序、管理范式等都产生重大影响。

从世界范围来看，二次世界大战至20世纪90年代，各国最先进的装备技术一般都源自军方的实验室，如互联网、隐身技术、GPS、高超等。随着信息技术的快速发展，商用信息技术更新速度不断加快，发展速度逐步赶上甚至超越军用技术，许多商业现货技术与产品，能够一定程度上满足军方需求。

2015年7月，美国防部在硅谷设立国防创新试验小组，探索在装备建设中采用市场化的风险投资模式，寻求技术创新的突破点与潜在机遇，并对相关技术与企业开展风险投资，使国防部从商业领域技术创新中快速受益。

随着信息技术更新换代速度的持续加快，装备的复杂性也在不断提升，装备采办周期不断拉长，容易导致大型复杂装备在批生产列装前，技术已经落后。美国前国防部长盖茨曾经指出，苹果公司用1年的时间，完成了Iphone的设计与研发，而这连军方论证和申请预算的时间都不够。在这一背景下，美军在新世纪以来，积极推行渐进式采办的模式。在最新的采办程序中，在每一个渐进式批次的研发与采办中，进一步增加技术迭代的过程。

随着信息技术与管理技术的发展，美军自20世纪80年代，加速推进信息技术在管理领域的应用，曾先后开展计算机辅助采办与后勤保障、基于仿真的采办、业务管理现代化、业务管理转型等管理信息化建设工作。

研究与工程副国防部长组织体系（2018年3月）

基于上述管理实践，2018年6月，美国防部研究与工程副部长迈克尔·格里芬签署发布首版《数字工程战略》，要求在装备采办中，综合采用建模仿真、大数据分析、数字孪生等数字化与智能化手段，通过研发和使用系统模型，构建灵活、响应式的开发环境，实现论证、研制、生产、试验、保障等全寿命周期过程的数字化与可视化，大幅提升系统研发与建设管理的效率与效益。这是美军为迎接即将到来的智能化军事时代，以其技术优势率先发起的新一轮军事管理革命，将对装备建设管理范式产生颠覆性变革。

此外，技术创新发展，还驱动了美军军用标准化工作的改革，在技术的军民界限日益模糊的背景下，美军提出以下改革措施：一是严格控制军用标准数量，杜绝“军标不军”现象;二是优先裁剪采用非政府标准，形成军民融合的标准体系;三是强调使用性能规范和接口标准，提升体系作战能力。

采办实施与需求牵引、技术驱动的结合

需求与技术对装备采办的驱动作用，最终体现在与采办体制与全寿命过程的有机结合上。

从组织体系看，需求与技术部门代表参与国防采办决策机制。联合需求监督委员会的主席（即参联会副主席），担任国防采办委员会的副主席，对采办实施过程开展联合评审，纳入国防采办委员会监管的重大国防采办项目，联合需求监督委员会主席都将从需求的角度提出评审意见，使需求部门对装备采办部门的决策产生重大影响，保证需求对采办实施过程牵引的有效性。

研究与工程的副国防部长担任国防采办委员会的委员，从国防科技创新及技术成熟度的角度，参与国防采办重大决策，从组织体系上，保证了技术对装备采办的有效驱动。

此外，美军还设立顶层一体化产品小组，以有效支撑国防采办委员会决策。顶层一体化产品小组的人员包括了参联会副主席办公室/联合参谋部J8局以及研究与工程副国防部长下属机构的代表，在工作层面协同装备需求与国防科技创新有关事务。

从运行程序看，需求与技术有效牵引装备采办全寿命过程。美军装备采办全寿命管理程序，设立了A、B、C3个里程碑决策点，此外还设立装备研制决策、能力发展文件确认、研制征求建议书发布、全速生产决策三个一般性决策评审点。上述六个决策评审点，都需审核确认需求的输入情况，并评估技术研发成果对下一个采办阶段的支撑情况，评审通过后，需要制定采办实施的技术开发策略，以及满足需求方案的采办实施策略。

在国防部最新发布的《数字工程战略》中，提出在需求生成与技术驱动方面，广泛采用数字模型方法，并与采办实施过程紧密互动。这样，在采办全寿命过程中，需求部门、采办部门、技术部门通过智能化数字模型与决策辅助平台，实现信息有效共享，形成群智化的决策管理模式，确保需求牵引与技术驱动的有效性。

责任编辑：刘靖鑫