我国地方政府隐性债务边界的厘清及治理问题研究

温来成 李 婷

我国地方政府债务风险治理中，隐性债务问题引起国内外格外关注。随着2015年新《预算法》的修订和实施，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发(2014)43号)等文件的陆续执行，2015年财政部门开始对地方政府的存量债务进行甄别，促进投融资平台的转型，有效遏制了地方政府直接显性债务的蔓延。但是，隐性债务仍在继续增长，债务风险继续放大。党的十九大将包括地方政府性债务风险在内的金融风险的防范和化解列为三大重点任务之一。财政部等部门相继发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等规范性文件，采取一系列措施来治理地方政府隐性债务。从我国地方政府隐性债务的现状与问题来看，困难重重，缺乏共识，对其进行有效治理任重而道远。本文就我国地方政府隐性债务边界的厘清及治理这一问题进行专门探讨。

一、问题的提出

(一)地方政府隐性债务治理取得重要进展但形势依然严峻

如前所述，近年来，我国对地方政府隐性债务实施了各种治理措施，从国有企事业单位举债的难易程度、债务扩展的速度等方面观察，取得了一定成效。如财政部、国资委、银监会等中央部委都出台相关文件[注]《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预(2017)50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(2017)87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于加强中央企业业务风险管控的通知》(国资发财管(2017)192号)、《关于规范银信类业务的通知》(银监发(2017)55号)。，对于地方政府、金融机构以及相关中介机构等参与地方债务活动的行为进行了规范，对城投债、PPP项目、政府投资基金、信托等融资方式进行了严格管控，同时对有关违规举债的地方政府官员、机构进行了追踪问责。[注]具体资料来源可参见《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预(2018)34号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金(2018)23号)。截至2018年9月14日，银保监会对13个地区的市县违法违规举债担保行为，公开问责了10家金融机构(包括银行、信托以及金融租赁公司)。[1]2019年政府工作报告中指出，有效治理隐性债务要做好“开前门”“堵后门”。地方政府应规范举债，并将债务控制在一定范围内。

但事实上地方政府隐性债务蔓延的问题仍然存在，形势较为严峻。例如地方政府投融资平台债务继续增加。据wind统计，截至2017年，我国城投债共计发行债券额为63 606万亿元，债券余额为70 474万亿元。到2018年年底，地方政府投融资平台共发行城投债券88 374万亿元，债券余额为76 302万亿元。通过对比可以发现，城投债的发债额和债券余额都呈现上升趋势。全国大多数省份的债券余额也都是呈现上升趋势。同时，不规范的政府与社会资本合作(PPP)项目、以长期购买公共服务方式变相融资、负债等新型隐性负债的方式不断出现。由于目前没有主管部门的统计口径与数据，对隐性债务规模的估计有较大出入。国际货币基金组织2018年第四条磋商访问报告显示我国2017年年底的广义政府债务余额为54.8万亿元，而显性的政府债务余额为29.9万亿元，即我国2017年年底的地方政府隐性债务余额约为24.9万亿元。[注]数据来源于国际货币组织国别报告第18/240号，中华人民共和国2018年第四条磋商——新闻发布稿、工作人员报告、工作人员陈述以及中华人民共和国执行董事的陈述中第43页。https://www.imf.org/zh/News/Articles/2018/05/29/pr18200-imf-staff-completes-2018-article-iv-mission-to-china。国内一些专家根据投融资平台债务估算地方政府隐性债务余额约为30万亿元至50万亿元之间。隐性债务的增长率近年来要远远高于显性债务。[2]

(二)地方政府隐性债务界限不清治理难度大

目前，我国对地方政府隐性债务的范围，没有统一口径及标准，举债方式较为多样，如地方政府通过平台公司、购买服务、各类投资基金和引导基金、棚户区改造、保障房建设等，都会形成未来需要财政支出的责任，属于隐性债务。这部分隐性债务具有如下特征：第一，债务资金来源多样化。债务资金来源除传统的表内贷款、保理等外，还包括资管计划等表外类信贷融资，其中部分涉及明股实债、固定收益回报、对社会资本亏损补贴等违规方式，导致隐性债务规模统计困难。第二，债务增长速度较快。虽然当前出台了各项措施抑制隐性债务的增长，但从近年来隐性债务的规模上可以看出，隐性债务的增长率较高，特别是在当前市场低利率以及商业银行偏好低风险，城投债的规模将会继续扩大。第三，债务管理较为复杂。我国政府隐性债务的管理不仅涉及财政部门，还涉及诸多政府主管部门，在治理过程中需要相互协调、配合，因此，相对于显性债务而言，隐性债务的治理难度更大。第四，研究统计口径不一致。一些国内外的研究机构还将争议较大的地方国有企业债务、地方金融机构不良资产、社会保障资金缺口也纳入了地方政府隐性债务的范围，如标普等国际评级机构在下调中国国家信用等级时，就采用该口径评价地方政府债务风险，并得出相应的结论。这种状况进一步加剧了思想上的混乱和治理的难度。

(三)地方政府隐性债务风险仍是国内外关注的焦点

地方政府隐性债务问题，几乎存在于每一个国家，只是程度不同而已。而在我国，地方政府隐性债务风险仍是国内外关注的焦点问题之一。在国内，由于地方政府隐性债务种类多、界定不清晰、债务信息不透明、城投公司转型缓慢债务继续膨胀，且和金融风险、政府职能转变、供给侧改革、经济增长动能转变等复杂问题相互交织，引起社会各方面的担忧。甚至有人将包括隐性债务在内的地方政府债务比作目前中国经济社会发展中的“灰犀牛”，有可能引发财政危机、金融危机，甚至社会问题，希望政府加快治理。在国际上，有些评级机构将地方国有企业债务等作为隐性债务纳入中国地方政府债务统计范围，这种做法和现行的法律制度不相符，夸大了地方政府隐性债务风险，也产生了一定的消极影响。国际货币基金组织等一些国际组织对我国地方政府隐性债务管理等有不同看法，也曾经对中国政府提出批评；也有一些反共反华的势力有意扩大中国地方政府隐性债务风险，希望唱衰中国，以达到其目的，等等。因此，中国地方政府债务也是国际社会关注的焦点之一。

二、文献回顾

从现有国内外的文献来看，已经有不少学者对地方政府隐性债务问题做了广泛的研究，为本文对该问题做深入研究奠定了良好的基础。

(一)国外文献回顾

1.地方政府隐性债务内涵界定。

国际财政风险研究、世界银行的高级顾问汉娜女士提出财政风险矩阵法，基于政府的法律责任和道义救助责任，将债务分为四类：显性债务、隐性债务、直接债务和或有债务(Polackova，1998[3])。西方国家将财务管理理论应用于政府债务管理上，比较有代表性的是Rosen(1992)[4]对政府有形资产和政府隐性债务问题进行了研究，认为隐性债务是政府承诺在未来一定时间内会进行偿还的；在现实中政府给予的财政补贴、社会保障基金等，政府未直接界定清偿关系，后期可以通过一定的法律程序予以取消，因此这部分隐性债务也应列入政府债务。对债务的研究范畴既包括显性的也包括隐性的。Timothy等(2007)[5]认为，政府隐性债务是由于政府对私人部门提供担保，由于私人部门在此过程中出现道德风险，造成政府债务的不断积累。世界银行首席经济学家Homi Kharas和Deepak K.Mishra认为，政府债务规模如果对货币危机有影响，那么在相当长一段时期内，货币危机较多的国家与平均赤字水平呈正相关。[6]实证结果显示发达国家确实如此，但是发展中国家没有得证，后发现是由于发展中国家所公布的预算赤字并没有真实反映政府的债务情况，有很大一部分隐性债务未列入政府赤字。Grammatikos和Vermeulen(2012)[7]则从金融领域对主权债务的传导机制进行了研究，从理论和实际的角度分析发现股票的价格与汇率以及主权CDS之间存在着利差关系，认为导致政府债务大量存在的原因是政府救助行为不当产生的。

2.地方政府隐性债务监管。

许多国家按照隐性债务是否属于国家法律责任进行划分，对于属于国家法律责任的债务，特别是一些隐性债务，让其显性化后，对其进行债务监管。Brixi(2002)[8]发现某些体制转轨国家存在税收与支出反向变化的关系，但地方政府并没有大规模举债，研究后发现该类国家存在很多隐性债务未纳入政府预算进行管理。Cebotar等(2008)[9]列举了多个国家通过立法，要求政府对或有债务的风险进行披露，并用财政透明度的相关理论分析披露内容。国际货币基金组织(IMF)财政事务部于2001年2月发布的《财政透明度手册》中包含专门借债“或有债务、政策义务和隐性债务”问题。认为大量的隐性债务不被财政报告披露，即使在权责发生制条件下，由于技术缺陷，仍有大量不能被确认的债务。国际会计师联合会(IFAC)2004年颁布的《国际公共部门会计准则第19号——准备、或有资产和或有债务》(IPSAS19)，认为隐性债务由于一些不确定性，可能无法及时预测，因此不能列入会计核算，同时要对隐性债务进行持续性的监测。Martinez-Vazquez和Vulovic(2016)[10]认为，应该根据一国的经济发展情况来具体选择政府的监管措施。

3.隐性债务成因。

对于隐性债务的成因探讨，大都认为是政府兜底或救助的出现。Cebotari等(2008)[11]认为，政府提供财政补贴的前提是存在正的外部性，但出现负外部性问题时，政府就要进行干预和救助，这些行为会导致政府债务的出现。Goh等(2012)[12]认为，希腊政府没有足够重视因隐性担保债务过多所导致债务结构不合理的问题，最终导致债务危机产生。Pan和Wang(2012)[13]发现，引发政府债务风险的一大因素是不断增加的老年养老金。Ambrose等(2015)[14]使用地方融资平台发行的债券数据，发现地方债务与地方房地产价格之间有显著的关联。Bo等(2017)[15]利用地方融资平台公开披露的财务报表，并加总某一地区所有融资平台的贷款和发行债券数据，得到中国地级市水平上的地方政府债务相对精确的估计。Elgin和Uras(2013)[16]从金融和财政关系的角度进行研究，并运用实证的分析方法，得出政府债务、主权风险和影子经济之间是有联系的，分析结果显示非正式金融机构规模和政府的公共债务正相关。非正式金融机构的规模越大，政府公共债务增速越快，那么后期的主权债务违约风险也会越高。国际货币基金组织国际副总裁利普顿就防范金融风险方面提出，要特别在债务风险的结构上下功夫，要高度关注政府和企业债务问题，确保宏观杠杆率在可控范围。[17]

(二)国内文献回顾

我国学者对于地方政府隐性债务的研究主要从内涵、规模方面进行分析，认为要控制隐性债务的风险，就要规范政府间的财权和事权的划分，要加强对政府隐性债务的监管等。

1.政府隐性债务内涵。

对于政府隐性债务内涵的表述，我国学者认为由于主体划分不清，导致债务没有统一确定口径。傅道忠(2001)[18]在界定地方政府隐性债务范围的过程中，认为隐性负债主要包括直接隐性负债以及或有隐性债务两类。赵全厚(2018)[19]根据汉娜的财政风险矩阵分析我国地方政府隐性债务主要是不属于政府法定债务的，基于政府道义救助的。对于地方政府融资平台的债务，如果有明确出函增信的属于隐性债务；政府购买服务形成的债务中，只有棚改和精准扶贫移民异地搬迁的项目属于隐性债务；规范的PPP模式中若社会资本方失败时政府负有公共责任，也被列入隐性债务；国有企业的债务；非国有企业濒临破产倒闭如果获政府救助；地方政府独资、入股成立的资产管理公司，以及投资建设公司等这些都属于隐性债务的范畴。刘尚希(2018)[20]认为地方政府隐性债务主要是或有债务，但债务并不等同于风险，只有债务使用低效时才会出现风险。

从隐性债务与经济发展的关系角度来看，郭永斌(2012)[21]分析了我国养老保险缺口产生的隐性债务，建立了人口结构和养老保险债务模型，通过预测未来90年的养老金规模，也充分论证了在我国现收现付制度下养老保险系统是可以持续的。王立勇等(2015)[22]从中央和地方政府隐性债务和或有债务的规模出发，运用实证分析发现我国经济增长与政府债务率之间有一种倒U型的曲线关系，分析得出我国政府的最优债务率在34%左右，并从我国目前的政府债务水平分析得出我国政府债务是偏高的。中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任张晓晶在中国去杠杆进程报告中提到，当前地方政府融资平台债务约30万亿元。

2.地方政府隐性债务产生的原因。

马海涛和吕强(2004)[23]、贾康(2014)[24]、温来成(2014)[25]等认为，由于分税制改革造成政府间的事权和支出责任在不同的历史阶段未能正确匹配。马蔡琛(2018)[26]认为当前繁杂的金融工具创新导致政府对于监管隐性债券较为困难。蒋米娜等(2012)[27]充分借鉴了欧洲债务危机教训，探讨了地方政府债务问题，分析得出目前我国地方政府隐性或有债务风险是较高的。吉富星(2019)[28]认为，财政分权下的晋升激励是导致隐性债务膨胀的主要原因，预算碎片化和相关部门的本位主义造成地方政府事权和财权不匹配。李升等(2019)[29]对2012—2016年的省级面板数据进行实证分析，发现为了追求经济增长或地方官员为了获得晋升，地方政府倾向于发行超额的隐性债务。

3.地方政府隐性债务规模估算。

毛振华等(2018)[30]估算地方政府隐性债务(包括融资平台、国有企业债务、PPP项目中政府付费项目、政府投资基金)规模大约在21万亿～30.5万亿元。2018年8月底前，财政部相关文件[注]包括《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》。要求地方政府填报全口径债务。据7个地区[注]主要有河南省濮阳市的华龙区、南乐县、范县，山东省济南市长清区，宁夏回族自治区彭阳县，青海省黄南州，安徽省合肥市。公开的数据显示，地方政府的隐性债务规模是显性债务规模的30%～360%。胡建兵(2019)[31]认为，2016年至2018年，地方政府以储备土地抵押融资的方式违规融资716.18亿元。财政部前部长肖捷披露的2017年年底政府负债率为36.2%，但是海通证券首席经济学家姜超认为，纳入地方政府隐性债务后，估算截至2017年年底，地方政府隐性债务规模达到30.6万亿元，政府负债率高达72.3%，已经远高于国际警戒线。从总体来看，增加地方政府隐性债务后，政府负债率有了大幅度的提升。财政部前副部长朱光耀认为，要高度警惕地方政府的隐性债券。国际货币基金组织(IMF)2017年第四条磋商访问报告显示2016年年底我国广义政府债务余额为46.4万亿元，而狭义的政府债务余额为27.3万亿元，这其中的19.1万亿元的差额被认定为地方政府隐性债务。国际清算银行(BIS)测算我国2017年年底的政府债务余额为38.8万亿元，而财政部公布的同期地方政府债务余额为16.5万亿元，国债余额为13.4万亿元，两者之间相差的8.9万亿元被BIS认为是未纳入预算管理的隐性债务。惠誉国际评级机构估算截至2017年年底，地方政府融资平台债券债务规模[注]包括城投债、银行贷款、非标、PPP、投资基金。等在内的地方政府融资平台债务规模约在35万亿元左右。2017年，中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任张晓晶团队通过调研，测算出我国地方政府融资平台债务约为30万亿元。清华大学的白重恩教授在2018年1月26日召开的《中国：政府投融资发展报告(2017)》发布会暨地方政府债务管理研讨会会议中提到“到2017年6月底，发行过城投债的企业的债务余额是47万亿元左右”。

4.地方隐性债务的风险防范。

天风证券固定收益分析师孙彬彬认为，各地政府逐渐明确隐性债务增长问题十分突出，在化解存量隐性债务过程中，地方政府或融资平台债务的化解并不十分乐观。在化解隐性债务风险的同时，要配合一些新的政策，在积极财政政策的引导下，金融机构予以“借旧还新”或展期安排的配合。[32]张旭认为，在根据已有债务存量的基础上，对融资平台的债务进行详细划分，可以获得当地政府化解隐性债务的一大方法。而实际操作过程中，违规和变相举债则不在监控范围之内。因此，化解隐性债务风险的手段应是遏制增量，化解存量。[32]

综上所述，现有研究对地方政府隐性债务的分析主要集中于内涵和外延的界定、债务形成原因的分析，防范化解风险等领域。主要存在的问题有：(1)缺乏对中国地方政府隐性债务内涵较为统一的认识。(2)对地方政府隐性债务范围的界定没有明确的标准。(3)基础制度建设研究不够，目前的政策研究以风险管控对策建议为主，对于基础性、长期性的制度建设研究不够。(4)地方政府投融资平台转型发展研究中，新的思路、建议不多。

三、我国地方政府隐性债务的形成机制及其对债务风险的影响

(一)地方政府隐性债务的界定

世界银行高级经济学家汉娜在1998提出了财政风险矩阵法(Fiscal Risk Matrix)[注]汉娜认为，从负债的法律强制性角度来看，政府债务可分为显性负债和隐性负债。显性负债是由法律明确规定、政府公开承诺或政府特定政策所带来的负债；隐性负债是基于道义或预期的政府责任，它不是建立在法律或合同的基础上，而是建立在公共预期、政治压力的基础上，是在政府职能中隐含着的应当承担的“道义”责任。从负债发生的条件来看，可分为直接负债和或有负债。其中，直接负债是指不需要特定事项的发生，在任何条件下政府都无法回避的责任和应当履行的义务；或有负债是基于特定事件发生的政府负债。，从负债的法律强制性角度和负债发生的条件角度，将政府负债分为四类：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。

借鉴汉娜的财政风险矩阵，可对中国地方政府负债中的隐性负债作如下界定：

1.直接隐性负债。

我国的直接隐性负债主要是指社会保障资金缺口所形成的债务，这其中又以养老保险基金债务为主。从目前养老保险的事权划分来看，养老基金欠账除了中央补助一部分外，大部分需要地方各级政府承担。

2.或有隐性负债。

我国地方政府的或有隐性负债主要包括地方政府投融资平台公司债务、国有事业单位债务和其他隐性债务等。2015年后，地方政府投融资平台公司是隐性债务的重要载体。财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》)之后，对“城投债”甄别，未纳入政府债务的那部分债务，地方政府在未来或许有可能还要救助。

(二)地方政府隐性债务的形成机制

我国地方政府隐性债务和其他国家相比，既有相同点，也有明显差距。从相同点来看，政府为了实施一定时期的经济社会政策目标，需要对某些企业和个人实行救助，形成政府的负担，和政府需要偿还的债务有相似之处。同时，由于各个国家的政治体制、行政管理体制的差异，地方政府隐形债务的形成机制也有明显的不同。

1.直接隐性负债的形成机制。

养老保险隐性债务的形成是由于政府在社会保障制度中的职能和社会保障制度不完善造成的。与商业保险不同，社会保障制度核心内容的社会保险具有一定强制性，政府要求辖区内符合条件的居民都要参加养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险，按规定缴纳社会保障税或养老保险基金等费用，并且政府财政给予补贴。这是现代社会政府为了克服市场失灵、维护社会公平必须履行的职责。同时，当社会保障资金收不抵支时，政府财政要承担兜底的责任。从世界各国社会保障制度运行的情况看，由于制度设计的不完善、人均寿命的延长，不少国家都存在社会保障资金入不敷出的情况，成为所在国财政的巨额负担，即隐性负债。

我国现行的养老保险制度改革正处于转型过渡时期，是现收现付制与基金积累制并存的一种“统账结合”的新模式。从现行制度设计的养老金支出安排来看，已经隐含了偿债的承诺，即依靠现行制度中的“统账结合”模式通过代际转移支付，逐步达到“暗偿”的目的(贾康等，2007[33])。这种“暗偿”方式会使企业和在职职工共同承担正在退休职工的养老金支付，还要承担在职职工自己将来养老金个人账户资金积累的双重任务，同时已经按新体制缴费的在职职工的个人账户由于当期支付而形成空账。因此，在现行制度影响下，职工个人账户的空账运转，以及养老保险当年收不抵支的基金缺口，就是我国社保旧体制向新体制转轨过程中所形成的政府直接隐性债务。按照现行财政管理体制，对于养老保险隐性债务的偿还除了中央补助的一部分外，大部分需要地方各级政府来承担，从而形成了地方政府直接隐性债务。李扬等在《中国国家资产负债表2018》中估算，2016年机关事业单位养老保险中，假定新人替代率为40%[注]《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中规定，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。由于机关事业单位职工比企业有更高的实际缴费率和更稳定的缴费，因此，在进行研究时估算新人替代率为40%。，则应由政府承担的隐性债务规模约为24.9万亿元。[34]

2.或有隐性债务的形成机制。

我国地方政府或有隐性债务的形成，既与国有制经济制度有关，也与政府的政策选择有关。我国实行社会主义市场经济体制，国有经济占主导地位，特别是在关系国计民生的领域占有较大比重，甚至垄断经营。在历史上，这些国有企业(包括国有金融机构)主要是政府财政连年投资兴建的。虽然在法律上国有企业是独立法人，以其资产独立承担所举借的债务资不抵债时可依据《破产法》破产，但由于政府与国有企业的特殊关系，在国有企业破产倒闭时，政府为了安置职工，维护社会的稳定，政府财政需要安排一定的支出。所以，地方政府投融资平台等国有企业亏损额或金融机构不良资产有一定比例是政府的隐性负债。

其中，地方政府投融资平台的隐性负债形成机制较为特殊。我国地方政府投融资平台产生于20世纪80年代。从根源上讲，投融资平台是规避《预算法》不允许地方政府发债融资的产物。改革开放后，我国逐步推行分税制财政体制，地方政府成为相对独立的财政主体，但在分税制财政体制下，地方政府没有地方税立法权，仅省级政府有部分减免税、税率调整等权限，行政事业性收费权设置由省级以上政府掌握，《预算法》又不允许地方政府发债融资，地方政府为发展地方经济社会事业，只好按照《公司法》的要求，通过地方财政注资、划拨政府资产、授予土地开发权等方式，成立了地方政府投融资平台公司，通过向银行贷款、发行债券(企业债券，也称城投债)、中期票据、短期融资等方式筹集资金，支持地方经济社会发展项目。2015年以前，在2010年、2013年国家审计署审计地方政府性债务中，投融资平台债务大部分划为地方政府性债务。2015年实施新《预算法》之后，国发(2014)43号文件规定停止投融资平台公司为地方政府融资，财政部门对投融资平台债务进行了甄别，公益性平台债务纳入地方政府债务，平台有偿还能力的债务划为企业债务，之后投融资平台举借的债务为企业债务。由于投融资平台公司和政府的历史渊源，特别是投融资平台公司掌握地方重要的基础设施，如投资平台公司经营陷入破产倒闭的境地，地方政府也需要给予一定的救助。

国有事业单位如大学、医院、高速公路管理机构等，为了社会公益事业举借的债务，由其占有的国有资产和事业收益为偿债来源，但由于其公益性，如它们还本付息出现困难，濒临破产倒闭时，政府需要给予一定的救助。另外，棚户区改造和保障房项目也是政府主导，这些项目形成的债务，政府负有一定的救助责任，属于隐性债务。2017年年底国家开发银行的棚户区改造贷款余额接近2.73万亿元，2018年一季度末农业发展银行棚改贷款余额为0.87万亿元。两家政策性银行棚改贷款余额约为3.6万亿元。2015年后与棚改相关的债券发行0.41万亿元，截至2018年6月底，这部分债券融资余额大约为0.57万亿元。[2]

(三)地方政府隐性债务膨胀的影响分析

和地方政府债券等显性债务相比，上述隐形债务更加隐蔽，不被人们所关注，一旦债务风险集中爆发，对地方经济社会发展产生较大冲击，需要高度关注。

1.隐性债务增加地方政府财政潜在债务风险。

如前所述，各项隐性债务不是政府通过发行债券等方式形成的债务，严格意义上讲，不是政府法定债务，政府不负担直接偿还责任。但是，在一定条件下，政府负有救助责任。和政府直接的、显性负债相比，隐性负债比较隐蔽，发生的概率具有高度的不确定性，且有的经济活动不在财政部门的职权范围内。但投融资平台债务等隐性负债的大规模扩张，会对地方政府财政形成潜在的债务风险，一旦某一类隐性债务危机集中爆发，就会给地方财政支出形成较大压力，甚至陷入债务危机，需要高度警惕。

2.隐性债务膨胀影响地方经济社会运行秩序和稳定。

如果地方政府隐形债务不能得到有效控制，一旦爆发系统性、区域性债务危机，就会对地方经济社会发展产生严重冲击，扰乱正常运行秩序，影响社会稳定。投融资平台公司掌握地方供电、供水、桥梁、道路、垃圾处理等重要基础设施，如资不抵债破产倒闭，就会影响对居民和企业提供公共服务的数量与质量，对其生产生活产生严重影响，甚至产生群体性事件。

3.隐性债务威胁地方政府信用和执政能力。

隐性负债虽然不属于政府债务，但政府负有一定救助责任，或者支出责任。一旦隐性债务规模过大，违约事件集中爆发，超越了地方政府财政负担能力，导致政府无力救助，地方经济社会发展陷入危机状态，就会严重影响政府信用，威胁政府的执政能力。如地方政府不能有效治理地方经济社会事务，不能应对各类危机事件，必然给地方经济社会发展带来严重影响。

四、隐性债务边界厘清及风险治理的难点分析

与显性债务相比，隐性债务在边界厘清及风险管理上也有其难点，主要体现在以下几方面：

(一)对隐性债务含义的理解不一增加了监管难度

如前所述，所谓地方政府隐性债务是指地方政府为了履行公共管理职责，出于道义、维护社会稳定等考虑，对一些机构的债务承担一定的救助责任。且这些债务在法律上不属于地方政府债务。这是一个理解上弹性较大的概念，并且地方政府是否对隐性债务救助、救助到什么程度，可能主要取决于两点：第一，地方政府财政经济状况；第二，被救助机构在国家或区域经济社会发展中的重要性。由于理论认识上的不同，再加上我国现阶段地方政府隐性债务的具体情况差异较大，种类繁多，因此目前理论界和实际工作部门对哪些事项属地方政府隐性债务观点不完全一致，这就大大增加了对其风险监管的难度。对地方政府投融资平台债务、地方国有高校、事业单位负债，一般都认为属地方政府隐性债务，主要的分歧点有：(1)地方国有企业债务(非投融资平台企业)、地方金融机构不良资产等是否属于地方政府隐性债务；(2)棚户区改造、保障性住房项目负债是否属于地方政府隐性债务；(3)PPP项目政府承诺支出是否属于地方政府隐性债务；(4)以政府购买公共服务、政府投资基金等违规举借的债务是否属于地方政府隐性债务；(5)拖欠工程款等未统计债务是否属于地方政府隐性债务。在上述项目中，有些纳入地方政府债务监测管理范围，有些则没有。这种状况，无疑增加了隐性债务风险监管的难度。

(二)隐性债务规模准确统计存在一定难度

与显性债务不同，有些隐性债务要实现准确统计还有一定困难。首先，如前所述，社会各界对地方政府隐性债务的含义有不同看法，财政主管部门也无明确界定，2015年以后财政部、国家审计署也未发布相关数据，这就使数据统计工作难以开展。例如对于地方政府投融资平台的数量，国家审计署和银保监会的口径也不一致，甚至认定的标准也不同，其数据统计也就困难重重。其次，隐性债务地方政府只是具有一定的救助责任，与现实的还本付息责任有较大差异，也对隐性债务统计的紧迫性产生了一定消极影响。如地方政府投融资平台发生破产倒闭事件，政府为了维护社会稳定进行救助时，也不是代偿其债务，而是根据政府财力的可能和政策需要，给予一定的救助，其数额事前难以准确统计。对于高校、医院等国有事业单位的债务，只有它们不能偿还到期债务本息，发生债务危机时，财政部门才进行救助，也不一定全额代偿，这就给隐性债务管理带来了困难。

(三)隐性债务管理存在跨部门协调的困难

如前所述，地方政府隐性债务涉及面广，在其统计、监测的过程中，需要各个主管部门的配合支持。如投融资平台，有的由市县政府直接管理，有的由建设、水利、交通等各个部门管理，有的归国资委管理；高校、医院等事业单位的债务，涉及教育、卫生等主管部门；地方国有企业由省市国资委管理；投融资平台等向各类商业银行、政策性银行贷款，涉及银保监会，而发行债券等融资工具，涉及人民银行、证监会、发改委等主管部门。这样，财政部门在地方政府隐性债务管理中，需要开展跨部门的协调，在现行行政管理体制下，具有一定的难度，需要党委和政府的大力支持，仅靠财政部门一家治理隐性债务风险，存在力不从心的问题。

五、政府隐性债务的厘清及政策建议

在上述分析的基础上，我们可以得出以下结论：地方政府隐性债务是地方政府为了履行公共管理职责，基于维护经济社会正常秩序，保持社会稳定等考虑，或者是政府负有道义上的责任，必要时给予有关企业和机构一定救助的债务。在法律上，隐性债务不是地方政府债务，地方政府没有还本付息的义务，只是出于上述原因而需要给予一定的救助。因此，隐性债务是一个含义弹性较大的范畴，各国地方政府在隐性债务的理解和管理上存在较大差异。在我国现阶段，由于政府职能转变不到位、各地区经济社会发展不均衡，以及财政体制改革和法制建设的不完善等原因，隐性债务种类较多，管理难度大，是目前财政金融风险聚集的领域之一。根据上述分析，我们认为，目前需要重点采取以下措施，对地方政府隐性债务进行治理：

(一)厘清现阶段我国地方政府隐性债务的边界

从目前我国地方政府职能、法律制度环境等方面的情况来看，要加强理论研究，统一思想认识，对于地方政府隐性债务界定的范围不宜太宽。根据现阶段政府需要救助的紧迫性、财力的可能性分析，现阶段我国地方政府隐性债务的范围主要包括：地方政府投融资平台债务、国有事业单位2015年以前形成的历史债务、棚户区改造项目债务、保障性住房项目债务、土地储备历史债务、担保历史债务，以及社会保障收支的缺口。而不把国有企业债务(非投融资平台企业)，地方金融机构不良资产，以不规范的PPP项目、政府投资基金、政府购买公共服务等形式变相举借的债务列为地方政府隐性债务。因为投融资平台在20世纪80年代出现后，主要从事基础设施建设等公益性建设项目，以提供公共服务为主，目前转型进展缓慢，如有些企业发生债务违约，需要政府给予一定救助；国有事业单位主要提供科教文卫等公共服务，其历史债务在一定程度上也是政府财政投入不足形成的，且考虑到意识形态等问题，如出现债务违约，需要给予一定救助；棚户区改造、保障性住房项目是政府发起的具有公益性的建设项目，如出现债务违约，需要政府给予一定救助；我国城市土地一级市场由政府管理，土地储备历史债务如发生违约，需要政府给予一定救助；在《担保法》以前形成的政府担保债务，如发生违约，政府仍需要承担一定的赔偿责任。但是，我国国有企业经过多年改革，已基本建立了现代企业制度，是自主经营的独立市场主体，以其资产对负债承担有限责任，政府财政对其债务不承担救助责任；地方金融机构也是依法成立的市场主体，应独立承担负债和不良资产责任，政府财政对其债务不承担救助责任；以PPP、政府投资基金、政府购买公共服务等方式违规举借的债务，是非法债务，应依法处理，不属于隐性债务；拖欠工程款等未纳入政府债务统计范围，政府负有偿还责任的债务，应通过清查，纳入政府债务管理，而不能看作是隐性债务。

(二)建立全国统一的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度

在界定地方政府隐性债务含义、厘清边界的基础上，由政府债务主管部门建立全国统一的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度。除在政府预决算中向各级人大报告隐性债务的规模、结构和实际救助情况外，应定期向社会公布隐性债务的权威、准确信息，提高隐性债务管理透明度。这有利于各级政府全面掌握隐性债务的真实状况，科学决策，加强风险管理，维护经济社会稳定；有利于向市场传达准确的政府资信信息，便于投资者准确了解政府资信状况，判断投资风险；也便于社会公众了解政府隐性债务状况，加强社会监督，满足社会各方面对隐性债务风险的关切，消除不必要的社会担忧、恐慌，维护社会的稳定。

(三)建立地方隐性债务风险管理的阶段性目标

为服务国家化解系统性金融风险大局，在界定内涵、厘清边界的基础上，需要加强对地方政府隐性债务风险的治理。但对当前我国地方政府隐性债务风险管理也不能一刀切，急于求成，需要制定分段目标。鉴于目前地方政府投融资平台是最大的隐性债务主体，应在压缩投融资平台数量，化解存量债务，控制债务增量方面取得实质性进展。可考虑将现有政府投融资平台公司总量在3～5年的时间内压缩一半以上，原则上将一级政府投融资平台公司数量控制在两三家以内。对于存量债务通过借新还旧、处置资产、资产证券化等方式有效化解，较大幅度降低投融资平台公司资产负债率，严格控制债务增量的增长。同时，依法治理各类违规举债行为。

(四)统筹解决隐性债务风险与实现经济社会发展战略目标之间的均衡

不同于政府显性债务，隐性债务更多地体现了政府对社会的责任和义务，涉及政府职能的界定。在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥着决定性的作用，政府的职责也要充分体现这一点。通过国家经济社会发展战略的调整，收缩目前仍过于宽泛的政府职能，减少政府需要救助的隐性债务，保持国家财政的健康运行，维护正常经济社会运营秩序，实现我国经济社会的可持续发展。重点包括加快投融资平台转型步伐，以PPP等市场化方式推进基础设施建设；调整保证性住房政策，提高效益减轻政府负担等等。