预算绩效与政府治理：契合性与协同性视角

李红霞 刘天琦

一、引言及文献综述

2018年9月，国务院颁布的关于 《全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，全面实施预算绩效改革是进一步推进国家治理能力现代化的必然要求，力争在未来3～5年内基本建成全过程、全方位、全覆盖及科学规范的预算绩效管理体系，这同时标志着我国预算绩效管理与政府治理 “联手”共同步入规范、统一、协同改革的新阶段。预算绩效管理是建设责任政府、服务政府的有效工具，也是防范和化解重大公共风险的必要手段。预算绩效管理改革与政府治理协同推进，是实现人民追求美好生活的现实需要，也是国家长治久安的一项重大工程。

国外关于预算绩效的研究成果很多。早在1949年，美国行政管理和预算局（OMB）就提出有关预算绩效的含义：预测拟定耗费的财政资金数额是否达到了预期效果。［1］Melkers 和 Willoughby（1998）［2］认为预算绩效是对政府机构使命、实现目标进行规划。Miekatrien和Bram（2007）［3］认为绩效预算是以绩效为导向的预算管理制度，可以提升政府组织效率。对于绩效预算评价方法，Julnes和 Holzer（2001）［4］把绩效评价分为三类：成本收益、结果评价和过程评价三种方式。 Hatry（1999）［5］提出政府绩效维度模型，主要包括质量、灵活性、资源利用、效益等。Kaplan和Norton（1996）［6］设计的平衡记分卡，用以设计政府绩效考评平衡记分卡框架，对政府履职进行绩效评价。Park（2008）［7］认为绩效预算的技术基础需要大量的数据支持及权责发生制的运用。OECD（2008）［8］提出各国在编制中期预算时都应加入绩效信息，并对预算执行结果进行评价。对于绩效预算结果应用的研究，Stalebrink和 Frisco（2011）［9］认为预算绩效的评价信息很少被用于决定预算的立法及应用。Benito和 Bastida（2009）［10］指出国会考虑到可能会被削弱预算分配的主动权，从而主观不愿意支持应用绩效结果信息。Kong（2005）［11］通过调查美国的地方政府预算绩效后发现，70%以上的地方政府认为绩效预算的实施提高了政府服务效率。Lu等（2015）［12］认为绩效导向的预算管理很大程度上提升了政府整体的工作效率。 Lagona和 Padovano（2007）［13］认为预算绩效会影响各级政府的消费行为。Mauro等（2018）［14］认为西方预算绩效不仅包括事前预测及过程监控，还包括事后评价和结果的应用等环节。

国内学者对预算绩效也有进一步研究。刘尚希（2019）［15］认为传统绩效强调当前资金产生的结果，而现代绩效是基于对未来的分析判断而预期的某种结果。白景明（2018）［16］认为预算绩效是以绩效管理为核心对财政资金的分配、使用及效益实施管理。马蔡琛和朱旭阳（2019）［17］认为预算绩效信息的公开应从绩效评价的结果公开开始，逐步推向全过程的绩效信息公开。 李燕（2017）［18］认为，在打造 “阳光财政”进程中，预算绩效发挥了其优越性及科学性。高志立（2015）［19］提出预算绩效要以绩效信息为主线贯穿预算全过程。王雍君（2018）［20］提出要让绩效评价与预算的全过程能够实现无缝对接。贾康等（2013）［21］提出绩效管理是时代进步和民主进程中满足公众对政府提供高质量公共服务的一种必然诉求。张馨和袁星侯（2005）［22］提出，在绩效预算这个大系统中，绩效评价只是其中的一个子系统。范柏乃等（2012）［23］认为，我国应在绩效激励机制方面不断加以完善，并建立起科学的预算绩效指标评价体系。孙克竞（2011）［24］提出，预算绩效管理改革是进一步深化部门及单位预算改革的一个很重要的制度创新。邓毅（2011）［25］提出，地方层面的预算绩效改革尤为重要，应将其作为深化预算绩效改革的突破口。王雍君（2008）［26］认为，预算绩效与预算全过程结合能够呈现出政府综合治理效应。马国贤和李艳鹤（2012）［27］认为，预算绩效评价是对支出效率进行评价的制度，绩效评价目的是确定政府花钱是否值得和有效。

相比国外对预算绩效的研究，国内学者在预算绩效与政府治理协同关系、构建多层次预算绩效评价指标体系等研究方面还比较薄弱。本文在现有国内外研究成果基础上，从预算绩效与政府治理协同推进的内在机理、面临的困境入手，深入分析现阶段预算绩效与政府治理脱节的症结所在，提出了明确责任主体权责、协调不同维度绩效评价体系、完善政府绩效管理的法治化建设等措施，以推进预算绩效管理改革与政府治理协同发展。

二、预算绩效与政府治理协同推进的内在机理

绩效理念在我国古而有之，从尧舜时期的 “三载考绩” “五载一巡守”［28］，到西周的 “上计制度”，都是对当时财政收支活动及官府的政绩进行管理监督的重要方式。《论语》提出官府的官员要做到 “修己以安百姓”，即官员要修养自己才能使老百姓们安乐；《孟子》强调要 “以德行仁者王”，君王要以良好的道德修为来治理一个国家；《礼记·中庸》坚持“君子笃恭而天下平”，倡导君王通过道德的力量来使天下太平；韩非子十分重视对官吏的严格监控，提出 “以法为主”“治吏不治民”的主张。到了唐朝采用实绩晋升，通过对官吏考核来检验其任职期间的治政业绩，唐太宗提出 “人君所受于天，不可私而失信”，在当时产生了巨大的功效。为了保证政府绩效监督顺利推行，我国历代都设立了专门机构以行使绩效评估职能，通过 “按察虚实真伪、相辅为用”，初步形成了绩效与治理相结合的分级考核制度。

从西方国家预算绩效理论演进的历程来看，大体经历了从投入预算到绩效预算的跨越。绩效预算的演进始终围绕着立法权如何约束政府理财行为，如何让纳税人的每一分钱都花得更加有效等理念中不断推进。公共预算专家凯顿于1978年将预算模式分为三个时期，即 “前预算时期”“预算时期”和 “超预算时期”。［29］中世纪后期至19世纪初期，进入 “前预算时代”，这个时期对外部社会主张公共责任，对政府内部则强调集中的行政控制，尽管这种预算模式当时汲取了大量的财政收入，但预算支出效率却非常低下。进入19世纪以后，政府预算改革逐渐进入 “预算时期”，西方国家开始建立 “控制取向”的预算管理模式，通过在政府内部建立权力性预算机构实现集中的行政控制，并通过该机构对各部门实施有效的外部控制，这种预算管理模式强调所有的政府收支都必须纳入预算管理，而且要求所有预算提案一经议会通过必须严格执行，并受预算程序的约束。这个时期预算模式强调的是投入控制而不是支出效率，属于“基数加增长”的传统预算模式。这种预算模式的重点是投入而不是产出，预算增量是在政治家之间讨价还价基础上确定的，根本无法保证资源的有效配置。到了20世纪70年代，全球经济出现了滞胀和财政收支矛盾的加剧，19世纪一直强调的行政控制不断弱化，政府支出也出现了不可预测性、预算的非弹性及“零碎化”，凯顿将这一时期称为 “超预算时期”。此时，西方国家不仅面临经济危机，还面临着政府信任的塌陷和管理危机，政府公共服务的低效率，引发了社会公众的强烈不满。为了摆脱政府治理的低效和财政困境，提高资源配置效率，寻找一个高效、新型的绩效管理模式就成为政府及社会公众的共同需求，从而进一步推进了预算绩效改革。美、英作为预算绩效改革的先行者，实施了 “重塑政府”的新公共管理运动，也产生了 “新公共管理理论”，公共管理理论主张政府公共部门要采用私人部门的竞争机制来提升政府行政管理效率及公共服务质量，全力建立基于“结果”为导向的预算绩效管理模式。此后，又有一些发达国家如澳大利亚、新西兰及加拿大等国也先后实施了预算绩效改革，对政府治理过程进行绩效监督，丰富了预算绩效管理内容，进一步发展了预算绩效理论。从发达国家预算绩效的多年改革经验看，凡是那些政府治理成效显著的国家，预算绩效责任的落实都非常到位。

尼斯坎南于1971年提出了官僚预算最大化理论，他认为官僚作为理性 “经纪人”，都倾向于追求预算支出总规模最大化，以此达到官僚们自身权力及利益的最大化。［30］在 “经济人” 利益驱动下，掌有权力的官员为了使自身利益及政绩最大化，往往会有扩张支出的内在冲动，无形中导致预算支出规模快速增长，债务风险难以控制。孟德斯鸠曾说过：有权力的人都容易滥用权力，一直遇到限制权力的地方为止。［31］针对这种情况，就需要通过制定法律法规来约束政府行为［32］，防止出现官僚利益最大化倾向，避免无效财政支出的膨胀。美国著名的经济学家弗里德曼曾说过：当花自己的钱为别人办事时，最有效率，而当花别人的钱为别人办事时，效率最低，也最不负责。在公共财政活动中，对政府官员而言，就是典型弗里德曼所说的效率最差的情形，即 “花别人的钱，给别人办事”［33］。因此，在财政收支活动中必须要加强对政府行为的约束及绩效监督，要通过规范的制度安排建立有效的激励问责机制。预算绩效是实现低成本与高效率的最佳组合，通过绩效评价机制确保政府治理目标如期实现，建立绩效问责机制来强化政府的责任追究，提高政府的公信力。

可以说，预算绩效与政府治理之间存在天然的协同关系，政府在履行公共责任过程中，承担着发现公共利益并组织实现公共利益既定目标的责任，要求政府以最节约的资金耗费实现产出成果最大化的效果。实施科学的预算绩效管理既是提升国家治理体系和能力现代化的治本之策，也是考验一个负责任政府能否保障公共资金实现高效配置的 “试金石”。就像Kearney（1999）［34］提出 “绩效之基”（performance foundation）的理念，认为提升政府治理能力和水平必须从打牢 “绩效之基”开始。从政府职责履行到公共利益确认及实现过程，都是在预算绩效的监督下进行的，政府不同时期的政策目标、活动范围和方向，整个过程都是受公共预算的约束。从这个意义上说，预算绩效是嵌入政府治理体系的一种约束机制，也是衡量责任政府履职效果的重要标尺。美国著名学者何达基曾提出：“当一个国家发展到一定阶段，必须要建立符合国情的预算绩效制度，因为如何让纳税人的钱花得更有效，是各国政府都必须做的事。”［35］从党的十八大报告提出的 “推进政府绩效管理”到十九大报告提出 “全面实施绩效管理”，都是对政府如何处理好 “花钱”与办事、权力与责任、服务与需要有机融合的政策回应。尤其十九大提出了 “以人民为中心”的发展理念，意味着中国进入了新时代，政府绩效的基本定位要以 “人民群众需求”为出发点，并以 “人民群众满意”为终结点。［36］

从当下主流观点对预算绩效定义来看，是指在现有预算管理框架下，将绩效理念及方法融入到预算编制、执行、决算及监督等各环节，主要强调财政资金的产出与效率。现有的预算绩效主要侧重于评价当前财政资金所产生的绩效结果，是政府部门履职的当下情形与过去相比而产生的一种结果，但与未来的预期没什么关联，即没有考虑利益相关者对未来所预期的某种结果的实现。而 “真正的绩效应当是指向未来绩效目标的，是根据政府与公众共同对未来预期进行判断而实现的结果。”［15］这种带有未来预期判断的预算绩效与当下绩效的本质区别在于，更加注重对未来公共风险的分析与预测，并在此基础上来规划和设置未来可预期的绩效目标。这是一种站在未来立场上设计的预算目标，与当下从过去立场设定的绩效目标有着本质区别，真正的预算绩效目标并不是当下的成本效益分析，而是为了防范化解未来公共风险而设置的预期目标。了解预算绩效真正的内涵之后，今后无论是政府层面的绩效，还是部门或单位层面的预算绩效就不应只是追求当下的某种结果，而是要将目光放远到未来如何防范可能发生的不确定性风险上。中央颁布 《全面实施预算绩效管理意见》（［2018］34号）也表明，预算绩效管理已从部门层面推动上升到国家治理层面，从注重事后评价到绩效目标与过程评价相结合，从财政资金绩效拓展到国家政策层面的绩效，从项目绩效拓展到各级政府的整体绩效，并在管理机制上完成从过去 “由政府看管钱袋子”回归到 “管好政府的钱袋子”的重大转变。

三、预算绩效与政府治理协同机制面临的困境

预算绩效作为政府绩效管理体系十分重要的组成部分，通过实施预算绩效的全覆盖，必将使政府治理方式发生深刻变革。随着我国预算绩效管理十多年的改革探索，已经基本形成了全面预算绩效的管理体系，预算绩效的范围和层次也在不断拓展。但与此同时，预算绩效与政府治理协同推进方面仍然面临一些困境和问题，主要表现如下：

（一）预算绩效与行政绩效缺乏相互支撑

预算绩效作为政府治理体系的核心内容，是政府治理能力提升的重要手段，应与现代政府治理模式之间建立一种共容协同机制，预算绩效全面实施决定着政府治理能力和水平的提升。现阶段，从全国来看，我国全面实施预算绩效管理分为几个层次，其中：权威领导层是党中央、国务院；执行层是核心行政部门（财政部门、发改委等）和具体使用财政资金的职能部门及单位；监督层包括政府审计部门、各级人民代表大会等；问责层包括组织部门、纪检部门和监察机关等；此外，还有人民政协、专业团体、社会公众等其他相关主体。

经过多年的改革实践探索，各级政府推进的绩效评价模式主要有两种，即行政绩效和预算绩效模式。第一种是行政绩效评价。包括上级政府对下一级政府的绩效考核及政府机构本身的行政绩效评估，具体程序是中央先从人事部开始转到中纪委的监察部，再转到中央机构编委会办公室（简称中编办）。此外，行政绩效评价还包括组织部门推行的对党政领导班子及党员干部进行考核的评估体系。第二种是由财政部主推的全面预算绩效评价机制。即在预算编制、执行、决算及监督等各环节，实行全覆盖的预算绩效 “闭合”管理体系。同时，全方位预算绩效管理还包括各部门及单位自行开展的内部绩效评价等。总体来说，这两种绩效评价模式既相互独立又存在部分交叉重叠。从近几年实践探索来看，各级各类绩效管理都一定程度上存在执行力弱、约束力低、被人为分割、缺少相互支撑等问题。 Allen Schick（1990）［37］曾提出：“一个国家的治理能力及水平如何，在很大程度上要取决于这个国家有怎样的预算能力。”而预算能力很大程度上又取决于制度的 “约束力”，它是政府治理能力和水平提升的根基，舍此，则国家治理体系与治理能力现代化无从论起。但实践证明，现阶段预算绩效与政府治理能力之间仍缺乏相互支撑的协同关系，以 “结果”为导向的科学绩效理念在政府治理过程中还没有贯彻到位，一些地方存在的政绩造假、政府账本掺水、绩效扭曲等问题已成为当前预算绩效改革面临的重大挑战。长期以来，预算绩效目标常常受人为因素影响，甚至成为某些领导 “拍脑袋”主观决策的产物，在程序上缺乏科学性、合理性的论证，究其原因主要是各级政府并未将绩效理念与政府履职责任联系在一起，我们在借鉴西方预算绩效成功做法及经验时，只过多注重技术操作层面的引入，仅是模仿西方预算绩效之 “形”，但未深刻领悟预算绩效之 “神”。随着全面深化改革的不断深入，我国政府绩效目标已转化为满足人民对美好生活的向往，这给政府治理增添了新的内容和考验。然而，各级政府至今仍存在对 “绩效管理”责任意识认识不清的问题，将绩效管理与社会问题的管理混为一谈，将“维稳”“不发生乱子”等作为绩效管理目标，这些都是预算绩效与政府治理脱节的表现。

（二）预算绩效与政府治理责任主体缺乏联动

现阶段，我国预算绩效主要以财政部门单兵推进为主导，还未能与其他政府机构形成共谋合力。主要表现在：一是财政部门资源配置权力分散。目前，预算资金分配可以说是 “五龙治水”，除了财政部门具有预算资金分配权以外，发改委、科技部等也掌管预算资金的二次分配权。如：由发改委审批的政府投资项目，至今大多仍游离于全过程的预算绩效监督之外。二是各级人大与财政部门等还未形成合力。各级人大作为立法部门对预算全过程缺乏实质性审查，对预算绩效与政府治理监督参与程度有限，并未形成对预算绩效全方位监督和强有力支持。三是我国绩效审计主体缺乏独立性，审计部门监督弱化。国家审计署隶属于国务院，各级审计机构人事任免及经费分配都受制于同级政府部门，在这种体制下，审计部门的监督缺乏独立性、有效性及权威性，仍然属于一种内部监督。虽然政府审计工作由传统的合规性审计已转向以 “结果”为导向的绩效审计延伸，但这在一定程度上形成了与财政部门职能的交叉重叠，容易造成重复绩效评价及资源浪费。四是绩效评估问责和社会监督机制缺失。现在绩效评估的主体主要以官方为主，如组织部门、纪检、监察机关等，但受制于预算信息公开不充分、共享信息平台不健全，官方绩效问责主体作用发挥不够充分，行政问责内容及程序的细化还缺乏法律法规的支撑。另外，其他相关评估主体参与度低。如：政协机构、专业团队、社会公众的参与度普遍较低，还缺乏社会外界的广泛监督。五是预算部门及单位的绩效责任主体意识未完全确立。由于这种方式源于部门及单位的自评，属于内部监督，缺少客观独立性，易受人为因素干扰，无法做到科学化、制度化和常态化，部门单位缺乏开展预算绩效管理的内在动力和积极性，不利于对实际存在问题的改进及纠错。

（三）不同维度的绩效评价体系与政府治理衔接不紧密

进入新时代，政府治理方式面临的新要求是要做到 “合规与绩效”，预算绩效的关键环节就是对政府履职 “合规与绩效”进行评估，来强化现代政府的责任和效率，以全面提升政府治理能力和水平。目前，社会公众对政府廉洁、合规、高效的要求愈加强烈，随之要求建立起科学规范的预算绩效评价体系。至今，我国还没有建立起多层次、高水平的预算绩效评价体系，虽然财政部早在几年前就已经出台有关预算绩效评价共性指标框架，并允许地方政府根据实际情况设计个性化的绩效评价体系，但当前的预算绩效评价体系仍缺乏权威性与规范性，绩效评价指标体系仍存在质量参差不齐等突出问题。表现在以下五方面。一是针对中期预算改革目标，设计出科学的跨年度预算绩效评价体系还比较薄弱。现有的预算绩效评价体系还没能系统地对跨年度项目资金的使用绩效进行有效衡量，如大型的公共工程项目，仅按照当年完成的情况进行绩效评价还不够完整，可能需要几年的跟踪评价才能显现其完整的绩效成果，而目前还没有设计出与跨年度项目相匹配的中期绩效评价体系。二是当前个性绩效指标的设计还远没有达到科学规范的要求，一些个性绩效评价指标并没有赋予其科学合理的权重分值，实际操作中缺乏客观性，有的只是简单照搬其他地区的指标体系，与本地区、本部门的客观实际严重脱节。三是预算绩效指标普遍存在重定性指标、轻定量指标的缺陷。由于定量指标必须以数据支撑为依据，而绩效数据信息采集工作量大又需要耗费较大成本，因此定量绩效指标的历史经验数据往往积累不足。一些公共部门主要将工作重点放在定性指标上，对绩效目标及过程偏重于宏观上笼统的定性描述，以期争取更多的预算资金。四是预算绩效评价指标没有达到预算各环节的全覆盖。为了从资金拨付的源头防控财政资源配置的低效率，事前绩效评估非常重要，但现在主要侧重对事后绩效指标体系的设计，还没有完全做到将绩效管理关口前移，真正建立起重大项目事前绩效评估的科学机制。在事中绩效评估时，还没有建立起预算和绩效的 “双监控”绩效评价机制，财政部门及各级政府共同对绩效目标实行“双监控”方面还比较薄弱。五是还没建立起多层次的绩效评价体系。我国目前预算绩效评价体系主要包括内部评价和外部评价，内部绩效评价由于易受人为因素干扰，无法做到规范化及制度化；外部绩效评价主要是由社会中介机构负责，实践证明，社会中介的执业水平、执业质量参差不齐，导致在绩效评审中发现问题的能力会受到限制。因此，建立规范的预算绩效内外相结合的科学绩效评价体系迫在眉睫。

（四）预算绩效与政府治理法律约束机制乏力

预算绩效的核心要义是 “绩与效”的组合，要求政府履职既要出成绩，又要讲求效率，即 “把有限资金用在刀刃上”，必须有完善的法律法规制度保障体系。虽然我国新 《预算法》已于2015年正式实施，但至今仍迟迟没有颁布具体 《预算法实施条例》，使新预算法施行缺乏具体的可操作性指导，就好比这部法律还没有长出 “锋利的牙齿”［38］，无法将 《预算法》落实到位。由于我国尚未出台规范的反映预算绩效的专门法律法规，再加上 《预算监督条例》及 《政府审计条例实施细则》等还未及时修订，无法在执行层面形成权威性约束，现有顶层性指导主要是财政部发布的规范性文件，预算绩效管理工作还缺乏相应的法律支撑，使得协调地方及部门之间关系的难度加大，也影响了预算绩效改革向纵深开展。我国与西方国家预算绩效制度保障体系相比还存在一定差距，西方发达国家高度重视预算绩效法律制度建设，如：美国曾制定 《政府绩效与成果法》《政府官员行为道德法》等；澳大利亚政府曾出台 《政府预算诚实宪章》及 《财政资金管理及追责法》；意大利政府出台了 《国家公务员道德法》；加拿大出台了 《国家公务员利益冲突与离职行为法》等。这些都为西方国家预算绩效制度的有效实施提供了有力的法律支持。

预算绩效评价作为一种技术性手段本应没有国界差别，但我国现阶段由于受多种因素影响，有关预算绩效相关法律法规建设还不够完善，在预算领域仍然存在自由裁量权过大问题。长期以来，一些地方政府受畸形的官员政绩观影响，各地盲目建设、重复建设及 “短平快”政绩工程建设普遍存在，财政资金“高投入，低产出”的问题始终得不到改善。这不仅无法给当地民众带来确实的经济利益和幸福感，反而可能给当地的经济社会发展留下诸多隐患。一些公共资源的决策者、管理者和使用者还没有树立起正确的理财观、政绩观。随着预算绩效管理改革的不断深入，我国各地推行预算绩效管理的进程出现不均衡态势，还缺乏多层级政府之间协同联动机制。从纵向看，中央及省一级预算绩效管理工作开展较早且能平稳推进，而省以下基层政府进展相对缓慢，区县及乡镇一级政府已成为全过程预算绩效管理的 “短板”。［39］全国还未建立统一的预算绩效指标体系及标准数据库，没有实现同类地区、同类部门和项目之间的横向比较，预算绩效需要的信息共享及大数据分析还缺乏基础平台。目前，预算绩效评估与官员政绩考核之间还没有实现良性互动，预算绩效主体责任的认定和追究机制还不完善，预算绩效评估报告中很少针对政府履职存在问题提出改进意见和建议，即使提出也往往流于形式，没有硬性要求一定执行落地。由于绩效管理体系中还缺乏法律约束力，绩效评价的结果应用就会带来管理成本提高、官员士气受损、短视行为及引起恶性竞争等，但这些问题的出现其实并不在于绩效评价本身，而在于相关政策制度执行过程中重视不够、力度不大，且缺乏配套措施，这就导致对未达到绩效目标责任人的问责机制很难落实。

四、进一步完善预算绩效与政府治理协同推进的设想

进入新时代，预算绩效改革将面临更为长期、严峻的挑战。全面实施预算绩效管理既要重点突出，又要稳步推进，预算绩效不仅要涵盖预算的编制、执行、决算及监督等全过程，而且还要延伸至整个政府治理过程。

（一）再造绩效管理全流程，提升政府治理水平

一个对人民负责的政府必须要保障公共资源具有高水平配置效率和使用效率，在承载公共利益的公共产品确认之后，能否以最节约的资金耗费实现预期目标，既是衡量责任政府、服务政府的重要标尺，也是提升政府治理能力需要解决的核心问题。现阶段，“行政主导”仍是预算绩效管理的主角，这种绩效管理模式的优势在于能够快速推进预算绩效的全覆盖，而且具有长期动态管理的适应性，但是由于相关绩效主体功能定位不够清晰且交叉重叠，外部监督及问责机制存在缺失，也会带来绩效管理风险增加及可持续发展难题。因此，迫切需要明确相关责任主体权责，再造绩效管理全流程，建立起全面实施预算绩效管理与政府治理的协同推进机制。将推进预算绩效管理作为实现国家治理现代化的治本之策，需要以绩效与合规为基本载体来实现，政府能够存在的合法性就在于它是一个廉洁政府、责任政府和高效政府，而政府的廉洁高效必须依托以绩效为导向的先进预算管理制度。

一般来说，预算绩效目标的实现大体可运用内部控制及外部监督两种方式。现阶段，我国预算绩效主要侧重于实现预算编制环节的精细化、规范化，重视预算执行过程的控制及监督，而且绩效评价结果主要用于督促部门单位下年度的整改，总体看来带有显著的内部控制特征。而建设人民满意的责任政府、服务政府，不仅要将绩效融入预算全过程、全覆盖，而且还要从政府治理的角度，从制度上约束政府收支行为，强化责任追究机制。因此，实施预算绩效管理要跳出仅限于财政领域的狭窄圈子，要充分利用更多责任主体协同机制来强调政府绩效责任的明确和落实。推进全面预算绩效改革，既囊括了 “管好钱袋子、花好纳税人钱”的科学理财要求，又涵盖了实现国家治理体系及治理能力现代化的政治要求；既包括提高资金使用效率的预算管理机制，又是一种覆盖政府治理全局的综合性行政管理模式。这就要求，一方面，通过预算绩效信息的规范性、全面性来实现绩效监督问责；另一方面，通过提升预算透明度使利益相关者拥有知情权和监督权，并通过多方利益相关者的参与，促进政府履职尽责及治理能力的提高。

（二）明确多责任主体权责，实现绩效与政府治理协同共进

目前，我国实行多责任主体绩效评价体系，以党委、人大、各级政府、财政部门、审计部门及第三方评价机构等绩效评价主体同时并存。实践表明，现阶段绩效评价核心机构与职能机构之间的协同治理机制仍不够清晰，各级党委、政府绩效评价主体的影响力相对较大。在现有政治体制和权力职责分工框架下，应尽可能地调动各级党委、人大、财政、审计等各方力量，建立相互配合、制约的协同推进机制。具体体现在以下几方面。一是党委要起到全局引领作用。明确在党委领导下组织预算绩效管理工作，各级党委为全面实施预算绩效管理起到 “保驾护航”作用。二是各级政府及各部门、单位是预算绩效执行的责任主体。作为申请预算、使用财政资金的履职主体，应承担起预算绩效第一责任人的职责，及时回应财政部门、审计机构及人大等各方权威主体对绩效信息的需求。三是财政部门要起到组织协调作用。财政部门应明确相关各方的职责分工，力争为实现各职能机构预算绩效联动机制提供可靠的保障。同时，财政部门还要制定长期持续的预算绩效标准和技术指导，运用大数据、云计算等建立绩效评价指标数据库和标准体系。财政部门通过对经济发展和财政收支预测，事先估算特定政策可能潜在的财政风险，增强财政政策的可持续性。四是发改委等核心行政部门的职责范围应尽快界定清晰。发改委应淡化微观管理及对财政资金项目的审批职能，而更多聚焦在对宏观政策出台的预测及政策规划上，以及对财政风险的评估上。预算绩效改革应取消特权部门对预算资金的 “二次分配权”［40］，避免部分财政资金因制度羁绊而游离于预算绩效框架之外。应尽快实现将公共资金分配权归口到财政部门，坚持财政 “一个口子”对外，编制统一的预算绩效管理制度。五是加强人大及政府审计实质性监督权。加强人大对政府履职的监督，形成立法机构对预算全过程绩效监督的倒逼机制。预算法明确规定，各级人大依法具有预算审批、监督预算执行的权力。人大作为预算绩效管理的外部监督主体，拥有对政府及相关部门提出质询及问责的权力。此外，政府审计部门应依法独立行使预算的审计监督权，除了对整体预算执行及收支情况进行审计外，还应重视对以绩效 “结果”导向为依据编制的综合财务报告进行审计，并对绩效信息的准确性、可靠性进行验证及复核，最终出具独立性审计报告。同时，政府审计部门还要负责落实绩效 “问责到人”制度，并对重大项目责任人拥有绩效终身问责追究的权力，这样才能实现预算绩效与政府治理协同机制的推进。

（三）协调不同维度绩效评价体系，实现绩效信息共享

现阶段，我国各级政府不同维度的政府绩效评价分头推进，互不支撑，影响了预算绩效评价的质量。因此，财政部门应不断创新绩效评估方法，立足多元化数据相互支撑，辅之以互联网、大数据等技术手段实现信息共享，将官员的 “德能勤绩廉”业绩考核反映到政府绩效整体评价中来，同时也将部门预算绩效评价结果纳入领导干部的政绩考核体系中。预算绩效评价强调政府在提供公共服务过程中实现效益最大化，提升社会公众的福祉及满意度。政府作为权力拥有者及公共服务供给者的统一体，一方面要强调“责任导向”，即政府有维护社会安全稳定和提供优质服务的责任；另一方面也要强调 “服务导向”，即强调政府施政要以 “人民利益”为起始点，以 “人民满意”为终结点。历史经验表明，仅追求政绩目标实现却不推行绩效评价的政府是 “失控的政府”，这样会直接导致公共服务的缺失及公共利益的损失。当前预算绩效评价体系只是搭建了一个初步的框架，尚未完成系统化、科学化和现代化的顶层设计，绩效指标设计还不够细化，很多基础性工作需要补充完善。从中央到地方各层级政府的绩效评价指标设计得过于笼统，地方由于缺少科学指导及全国性的统一规范，绩效评价指标设置随意性强，绩效评价内容与政府职责相脱节现象比较普遍。

绩效评价体系设置的初衷，是引导公共部门以满足公众的公共需要为导向，十九大报告提出了 “以人民为中心”的新时代发展理念，预算绩效管理的价值定位也转变为 “以人民为中心”的工作导向。从预算绩效执行过程来看，我国预算绩效评价出现了一些偏差，主要源于多级政府之间的多层委托代理关系，上级政府始终处于权力主导地位，并且一直拥有绩效评价的政策制定权与奖惩权。因此，预算绩效改革的核心就是要 “从上至下”达成多层级政府治理相容协同机制，尽快促成绩效信息在多元责任主体中的共享与运用。在多层级政府治理体系中，政府承担着“发动者”“推动者”的角色，多层政府治理条件下的绩效评估过程，就是不同责任主体之间的协商、博弈、共容过程，要在兼顾各方责任主体利益的情况下，有效降低预算绩效评价的执行偏差与结果偏差，最终实现预算绩效与政府治理效能理想化的最佳整合。从长期来看，要将政府行政效率考核结果与部门整体绩效评价相联系，树立各级政府整体责任意识，建立预算绩效各相关主体间协同推进的权威制度安排。

（四）实现预算绩效与政府治理的法治化推进

法律法规体系建设是预算绩效管理得以有效实施的重要前提，全面实施预算绩效管理是涉及举国上下的重大系统工程，如果没有强制性、约束性的法律法规作为准绳，将难以保障预算绩效改革的顺利实施。目前，我国全方位的预算绩效改革刚刚起步，而现有规章制度的法律层次还比较低，使得协调部门之间关系时的难度加大，也阻碍了预算绩效改革的深度开展，因此需要进一步完善与预算绩效管理相适应的法律体系。通过制定一系列法律法规给政府行为 “定规矩”［41］，将权力关到制度的 “笼子”里，使政府最终真正成为人民满意的责任政府。因此，要完善预算绩效及政府治理法制化建设，一是要尽快颁布《预算法实施条例》，真正落实 《预算法》，使预算绩效管理有法可依，增强预算绩效实施过程的权威性、规范性。二是及时修订 《预算监督条例》《政府审计条例实施细则》等。进一步完善预算监督及政府审计方面的规章制度，是强化对各级政府行为约束力，防治腐败行为的重要制度保障。马克斯·韦伯曾说过：每一个权威机构都要建立合法性的信任，如果没有这种合法性的信任，任何权力机构都不能达到自己想达到的目标。［42］三是国家应尽快将 《政府信息公开条例》提升到 《政府信息公开法》层面。“阳光是最好的防腐剂”，提升预算透明度是打造责任政府的关键环节。预算不公开透明的政府是公众 “看不见的政府”，而对一个 “看不见的政府”来说，它怎么可能是一个对人民负责任的政府呢？［43］我国一直没有将《政府信息公开条例》上升到法律的层面，这既不利于建设廉洁、高效的服务型政府，公众的知情权、监督权也在很大程度上被削弱了。因此，尽快出台《政府信息公开法》对于减少官员腐败，使政府赢得公众信任可谓意义重大。总之，规范预算绩效管理的法律法规要有令必行，不仅需要明确执法主体承担的法律责任，而且也必须明确追究执法主体不作为的法律责任。

五、结语

全面实施预算绩效管理作为政府治理方式变革的重大突破口，要与政治体制改革形成良性互动，更加明确预算绩效相关责任主体的权责，进一步完善各级各类预算绩效评价体系，加快基础配套措施改革，全面建立预算绩效管理与政府协同推进机制。预算绩效改革应与打造责任政府、服务政府同步进行，预算绩效将与行政体制改革、政府绩效评价改革、政府收支分类改革、政府综合财务报告制度改革等有机衔接，切实提高各职能机构之间的协同性与制约性，通过以大数据、云计算等现代技术手段的强力支撑，进一步提升预算绩效管理的科学规范化水平，进而有效推进 国家治理体系和治理能力现代化。