墨西哥警察的信任危机

2018年9月底，墨西哥联邦政府下令对与贩毒集团存在利益勾兑关系的阿卡普尔科地方警察局进行管控 （图/视觉）

地方警察局遭遇“一锅端”

墨西哥堪称拉丁美洲的第二大经济体。但经济增速发展却无法掩盖墨西哥治安形势的急转直下。暴力犯罪与毒品交易，有组织犯罪与贪污腐败，洗钱犯罪与利益勾连，似乎已经成为这个国家的另一张名片。近来曝出的一则新闻，好比一颗在司法圈炸开的“原子弹”，进一步凸显了墨西哥警察体制的软肋与短板。

据美国有线电视新闻网、英国独立报等媒体的报道，2018年9月底，墨西哥联邦政府命令军方联合政府多个职能部门对南部城市“阿卡普尔科”的地方警察局发动了一场“闪电战”，意欲彻查追责当地警察局与贩毒集团的暗箱操作、打击违法犯罪的办案不作为、不如实受立案等问题。此次迅雷不及掩耳之举是在墨西哥联邦政府的直接授意之下，由专门的联合行动小组负责实施。联合行动小组由墨西哥联邦政府和格雷罗州州政府（阿卡普尔科隶属于墨西哥的格雷罗州）指挥，海军陆战队、联邦警察、州警察与检察官配合具体执行。行动之后，阿卡普尔科的当地治安由军方、联邦与州警察进行无限期的共同接管，从而确保社会治安的平稳过渡。

然而，在墨西哥，地方警察局被一锅端的事件并非个案！自2011年以来，墨西哥北部城市“塔毛利帕斯州”已然沦为贩毒、谋杀、两抢、绑架、盗窃等刑事犯罪的重灾区之一，该州的地方警察局几乎被整锅端，背负上了“有名无实”“形同虚设”的名号；2013年1月18日，墨西哥总检察长办公室对外通报，在某市的地方警察局中竟然有多达158名警员与贩毒组织有染被执行逮捕；2014年至今，格雷罗州下辖的十几个市（镇）的警察局更是因贩毒集团的渗透贿赂而被墨西哥联邦政府决定解散……由此可见，“毒警、黑警、腐警”已经浸润至墨西哥的警队之中，为黑恶势力充当“保护伞”，警察腐败、滥用职权、恣意妄为、侦查掮客、警局休克等问题已经十分凸显，亟待墨西哥联邦政府破题解决。

墨西哥的“三级”警察建制

根据《墨西哥合众国宪法》（即“墨西哥1917年宪法”）的规定，墨西哥政府机构实行的是“联邦”“州”“市（镇）”的三级管理体制。反映到警队管理的层面，墨西哥已经初步建立了“联邦警察”“州警察”和“市（镇）警察”（即前文所述的“地方警察局”）的三级警察管理体系。此种体系在形式上效仿了美国的“联邦、州和地方”警察建制，具有多头分散、权力独立、互不隶属等特点。在警察机构的划分上，墨西哥警方形成了“联邦警察机构”和“属地警察机构”（包括州、市、镇）两大板块，各自为政。

目前，墨西哥的警队力量主要包含了2个联邦警察队伍，1个联邦区警察队伍，31个州警察局，超过1600个市（镇）警察局。从警力数量的角度，墨西哥的警员人数是充足的。然而，令人费解的是，隶属于内政部的联邦警察在武器配备、专业能力、人员构成方面优势明显，警员人数达到4万余人，年预算超过340亿美元，但不少市（镇）警察局的力量却相对薄弱，警员人数与辖区公民的比例并不合理，警力无法真正倾向于基层一线，见警率亟待提升。尽管墨西哥的联邦政府曾于2008年推动过全国性的司法体制改革，对联邦层级的警察编制进行了大幅度的调整，却未对市（镇）警察局进行有效增员。因此，三级警察管理体系形成了“根基薄弱、上中层厚实”的不合理建制，“头重脚轻”的情况日益加剧，基层一线执法办案的警力缺失严重。

另一方面，根据墨西哥1917年宪法的规定，墨西哥总统集“党、政、军”的最高权力于一身，有权直接干预立法、司法和警务。在这样的宪政背景下，墨西哥警察制度建立的初衷似乎更像是政府的刀把子，通过暴力手段来维护政府统治，而非以“保护和服务公民”为出发点。因此，“执法为民”往往沦为空谈，为民实效缺失。

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近年来，墨西哥警察贪污腐败、协同贩毒、滥用职权的新闻不绝于耳。墨西哥联邦政府更动用军方力量，对地方警察部门进行扫荡。2018年9月底，墨西哥联邦政府下令对与贩毒集团存在利益勾兑关系的阿卡普尔科地方警察局进行管控。墨西哥警方再次面临严重的信任危机！

信任危机：警察撤，军队上

美国当代著名的国际政治理论家塞缪尔·菲利普·亨廷顿在其著作《文明的冲突与世界秩序的重建》中写道：“墨西哥是一个无所适从的国家。”显而易见，当下的墨西哥三级警察管理体制无法有效阻遏违法犯罪的发生，甚至在一定程度上成为滋生违法犯罪的温床和催化剂。“违法犯罪的天堂”“暴力王国”“贩毒基地”俨然成了墨西哥治安的代名词！2017年，阿卡普尔科的谋杀率竟然高达1.03‰，放眼整个地球都是“NO.1”。截至2018年6月30日，在墨西哥总统大选开始之前，居然有132名涉及选举的候选人物被谋杀……然而，面对这些，墨西哥警方却“无能为力”“束手无策”。

可悲的是，部分地方警察局靠山吃山、倚树吃树，“前台”玩权，“后台”赚钱，将除莠安良的职责抛于脑后。刑事隐案、不如实受立案、侦查不作为等现象十分普遍。如此情形下，违法犯罪在墨西哥正呈现组织化日益严重的趋势，每年被追责的贩毒集团、黑恶势力、洗钱集团或许仅仅是冰山一角！墨西哥并没有建立诸如香港廉政公署（ICAC）这样居中严查黑警、腐警的机构。这也就难怪，不少的墨西哥公民会对警察投上“不信任票”了。

无奈之下，墨西哥的联邦政府只能动用军事力量镇压被腐化的地方警察局，直接干预地方的治安维护，军队也开始越来越多地越权介入打击违法犯罪活动的领域。紧急之下，“军警”共治地方治安已然成为常态。因此，在墨西哥，有不少公民直言不讳地表示“宁愿相信军方接管的机制，也不愿相信地方警察能够做到执法为民”。墨西哥公民对警察的信任程度可见一斑！

但以“军”代“警”犹如达摩克利斯之剑，可谓是一把“双刃剑”。虽然从短期影响和近期实效来看，军队出面暂时接管地方治安具有极快止痛的功效，能够快速稳控和扭转当地的治安形势，可是此举毕竟不是长久之策，只能治“标”，却不能治“本”，无法根除当地治安维护的警力短板，亦严重干预了警队的独立性。然而，试问军方内部就不会存在滥用职权、肆意妄为、贪污腐败等问题了吗？这似乎有一种以五十步笑百步的即视感。

警务机制改革进行时

意大利法理学家、刑事古典学派的创始人和代表人物切萨雷·贝卡利亚在其著作《论犯罪与刑罚》中，从趋利避害的角度曾经分析道：“一个人如果发现它将在生活于自由之中的本国公民的眼下，在苦役和痛苦之中，度过许多年甚至整整一生，成为曾经报复过他们的法律的努力。那么他将这种结局同时能够成败未卜的犯罪，同他可能受到的暂时的痛苦进行有益的比较。”换言之，一旦穷人们发现现实带来的只有苦役和痛苦，那么他们就会屈从于犯罪可能带来的愉悦生活的一线希望，进而铤而走险违法犯罪。

在墨西哥三级警察管理机制中，地方警察存在着“低薪养廉”的问题。比如，在塔毛利斯州，初任警员每个月只能获得3618墨西哥元（约合191.8美元）的薪酬。在不法分子的高薪利诱之下，地方警员往往难以把持住，理想信念难以维系扁扁的钱袋子。不少警员亦官亦商，将手中的权力作为交易的砝码，与犯罪团伙进行互兑。这就直接造成了警察内部的腐败日益严重。严重的腐败又影响了警察打击违法犯罪的效率，损害了现代警务机制在墨西哥的建立，降低了公民对警察公正执法的信心，不利于引导公民参与打击犯罪，并反过来制约警察侦查犯罪的效能。

当然，墨西哥联邦政府也已经意识到了问题的严重性，开始探索试点警务机制的改革。墨西哥联邦政府借助与美国达成的 “梅里达倡议”，获取了大量的资金援助，在联邦警员专业能力培训、武器配置等方面进行大幅度改进和提升。同时，借助美国警察的先进经验，取经警察反腐，在警察内部督查机构层面力推警察败类的革除。诚然，警务机制改革是一项复杂的系统工程。墨西哥警务机制能否良性蜕变，真正转型为“廉政警务”，有待时间检验。

值得欣慰的是，墨西哥的新任总统安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔在近日承诺，“我们会进行改革，我们会走向和平和稳定”。期待墨西哥联邦政府尽快推动地方警察机制的趋良改革，形成警力向基层一线执法倾斜，减少警察腐败，趋近执法为民，还墨西哥民众一个安全、稳定、公正的治安环境！