新提法背景下房地产经济长效机制建设研究

田思铭

摘要：在2019年7月召开的政治局会议上，中央首次提出“落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段”，为我国房地产的宏观调控与稳定发展指明了方向。基于此，首先对“不将房地产作为短期刺激经济的手段”新提法的内涵做了解读，并分析了相关的政策。继而从地方政府、社会心理以及外国环境三个角度分析了房地产长效机制建设中面临的障碍性因素。最后就如何从新提法出发建立房地产长效机制提出了对策，包括健全收律法规、完善供应制度、改革财政体制、优化资源配置等。

关键词：新提法;房地产;长效机制

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）12-0030-34

收稿日期：2019-10-25

1背景

改革开放以来，随着社会经济的不断发展以及城镇化水平的持续提升，我国房地产业获得了长足的发展，成为国民经济的支柱产业之一。房地产业在迅猛发展的同时，也引发了许多新的问题，最为典型的便是房价不合理上涨，不仅极大增加了社会大众的购房压力，也给我国经济可持续发展埋下了隐患。中央高度重视房地产市场的健康发展，2016年12月，中央经济工作会议明确提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，2017年更被写人党的十九大报告。2018年，李克强总理在政府报告中强调“建立健全长效机制，促进房地产市场平稳健康发展”。2019年，全国人大将房地产税纳入重大立法事项。

2“不将房地产作为短期刺激经济的手段”的内涵与政策分析

2.1新提法内涵的深度思考

2019年7月30日，中央政治局召开会议，首次提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段"，释放出强烈的信号。房地产业作为国民经济的支柱产业之一，也是政府刺激经济的常用手段。但针对房地产的短期调控，如2年内的调控，存在政策频发、手段多样的特点，不仅容易导致消费者的非理性行为，也增加了房地产波动的风险。从中央的新提法中可以解读出三点内容;第一，坚持“住房不炒”是房地产长期调控的主要方向，中央新提法的精神与2016年中央经济工作会议提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”一脉相承，表明了中央对房地产调控不放松的坚决态度。第二，房地产受外部环境的影响巨大，如整体的经济环境以及房地产融资环境均会对房地产产生全局性影响。中央新提法表明了房地产调控的方向不会因短期内经济环境的变化而调整。第三，未来的房地产调控将从短期调控向长短并用转变，诸如建设保障房、推进城市共有产权房、出台房地产税法、保障租赁土地供应侧等长期调控手段将不断加强，房地产长效机制建设成为重点。

2.2新提法下的政策分析

房地产新提法延续了2016年12月“房子是用来住的，不是用来炒的”的基本精神，新提法提出前后，为进一步落实中央要求，国务院及相关部委出台了一系列政策文件。2018年，国务院办公厅印发了《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020年）》，在完善促进消费结构升级的政策体系中明确提出“大力发展住房租赁市场”“要鼓励有条件的城市结合实际探索发展共有产权住房”，为房地产长效机制的建设指明了方向。2018年，国家发改委强调引导规范房地产企业境外发债资金投向，从提交资金承诺用途限制房地产企业外债资金投资境内外房地产项目。2019年7月，为进一步落实宏观调控的目标，国家发改委办公厅发布《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》，明确要求“房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务”。2017年4月，住建部、国土资源部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》要求各地根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序。2018年，住建部紧扣“房住不炒”的精神，将建立多主体、多渠道保障、租购并举的住房制度作为深化住房改革的重点。住房城乡建设部《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》立足于房地产长效机制的构建，提出3-5年内热点城市租赁住房以及共有产权住房占新增住房用地供应的50%以上。2018年6.月，中国银保监会发布《关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》明确表示支持符合条件的保险企业参与到长租市场的建设中。2019年2月，央行召开金融市场工作会议，从构建房地产市场平稳健康发展长效机制的角度提出“加强房地产金融审慎管理”，以期化解房地产领域的金融风险。2019年，全国房贷利率逐渐上涨，根据融360大数据研究院监测数据，2019年9月首套房贷款平均利率为5.51%，环比上涨了4BP。

3房地产长效机制建设现有的障碍

3.1来自地方的障碍

来自地方的障碍主要有以下几点：首先，城市内部发展的差异性。随着城市化水平的不断提升，我国城市发展出现了集聚效应，以北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、武汉等为代表的一二线城市迅速扩张，城市人口不断增加，住房压力持续加大，而三四线小城市则面临着人口外流，库存高的现象，城市内在的差异性增加了房地产长效机制的建设障碍。财政收人也是房地产长效机制建设的主要障碍性因素。自分税制改革以来，地方政府的财政收人无法有效满足公共支出，土地出让金成为地方政府最为重要的收人来源。土地出让金虽然增加了政府的收入，也导致了楼市过热的问题，房地产长效机制的建设势必会冲击到原有的批租收人体制，对地方而言，这是很难接受的。

3.2来自社会心理的障碍

房地产长效机制的建设以房地产市场的平稳发展为目标，而社会心理则是房地产长效机制建设中的主要障碍之一。首先，房子在中国社会大众心理中具有特殊的意义，它不仅仅是商品，更是家的象征，尤其是中年群体，都坚信“有房才有家”，这就使得房产成为社会刚需，增加了楼市过热的风险。其次，房地产虽然总体属于消费品，但由于其具有保值增值的功能，不少人将房地产作为投资品。歷经40年的高速发展，社会大众的收入水平持续提升，家庭储蓄也在不断增加，普通民众多有将房产投资的意识，将其作为抵御通货膨胀的方式，这也给房地产长效机制的建设带来了一定的负面影响;最后，市场具有盲目性，房地产市场同样也不例外。社会大众在房产购买中普遍存在买涨不买跌的心理，多跟着房价的走势跟风购买，进一步拉高了房价。社会心理对房地产长效机制的影响是隐性的，但带来的负面作用同样不容小觑。

3.3来自外部环境的障碍

外部环境的障碍主要体现在两点：第一，热钱涌人。2008年国际金融危机以来，欧美市场遇冷，中国作为新兴的发展中国家，吸引了大量热钱。热钱借助国际贸易、外商直接投资等方式流人我国，拉高了房地产的价格。第二，贸易保护主义。世界经济大国均为贸易大国。从经济总量上而言，美国、中国是世界第一、第二大经济体，从对外贸易总额而言，中国、美国是世界第一、第二的贸易大国，从贸易结构上而言，中国是世界最大的出口国，第二大进口国，美国是世界第一大进口国，第二大出口国，贸易在两国经济发展中均有着极为重要的.地位。美国贸易政策具有二元性，长期奉行贸易干预主义，特朗普政府上台后，先后实施了多项对华贸易保护政策，严重冲击了中美贸易，2019年上半年，中美贸易总额下降9%。美国贸易保护主义的抬头对中美贸易带来了很大的不稳定因素，导致我国政府部分精力被分散，要考虑在与美国的贸易战中维护外交、金融、贸易、意识形态等各领域国家利益。因此，当前战略环境下对房地产机制建设的定位是维持稳定。

4房地产长效机制建设路径

4.1健全法律法规

健全法律法规是房地产长效机制建设的基本要求。根据《党的十九大报告辅导读本》，我国房地产税的征收将按照“立法先行，充分授权，分步推进”的原则开展。同年国土资源部表示“要建立分类调控制度，区分保障性住房和商品房。”房地产税的制定以房地产业的稳定发展为目标，其中，既要避免以房地产税的征收而导致有房者出现恐慌现象，也要防止房地产税可能导致的楼市过热的情形。从当前房地产业的发展现状来看，房地产税的制定应包含以下几点内容：首先，拓展税基。拓展税基不仅是真正发挥房地产税作用的前提条件，也是充分体现税收公平原则，保障政府税收收人的客观需要。在具体的征收中，需要将城市范围内的商品房、商办用房乃至产业用地、物流用地、写字楼等均纳人到征税范围。其次，完善税制结构。当前，我国与房地产相关的税种共有11个，涵盖流转、保有两个环节，存在税种过多，结构不合理的现象，最为典型的便是流转环节的税种有9个，而保有环节的税种则仅有2个，无法实现税收调节收入分配的作用。立法机关要适当消减开发环节的税种以及交易环节的税负，重点增加持有环节的税种，以此作为房地产税制改革的主要内容。持有环节的税种是一种长期性的税负承担形式，当前学界有关房地产税的征收模式研究较多，比如以住房面积、套数、房产估值等为依据征收。研究认为以房产估值为征收依据最为合理，并且在税率的设置中可以参照个人所得税的累进制税率，个人首套住房减免征收。

4.2完善供应制度

为保障房地产的可持续发展，政府需要从以下几点完善土地供应，制定结构合理的多元供应模式。首先，优化土地供应。土地是房地产发展的基础，供应制度的完善需要以土地供应的完善为先决条件。政府作为土地的供应者，要加大土地供应的监管力度，探索差异化的土地供应方式，使土地供应的优化成为房地产长效机制建设的起点。其次，加大保障房供应。保障房是政府为困难家庭、人口提供的限定标准、价格、租金的房屋，包括廉租房、经济适用房、政策性租赁住房等，具有社会保障性质。政府一方面要加大保障房的开发力度，增加保障房开发的土地供给与扶持力度，另一方面也可以采用购买商品房的方式来有效保证保障房的供应。再次，完善共有产权房土地供应。共有产权房指地方政府在让渡部分土地出让收益的前提下，以低价配售给符合条件的保障对象家庭所建的房屋，是稳定房地产市场的重要措施。当前，共有产权房面临着土地供应不足以及开放商参与度不高的问题。2018年房地产市场火热的北京出现了共有产权房.流拍的现象，不少开放商表示限定销售均价使得共有产权房地开发成本难以回收。地方政府需要合理压低共有产权房的起拍价格。最后，推行长期租赁。2017年12月召开的中央经济工作会议表示“要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益”，首次将长期租赁作为稳定房地产的重要措施。地方政府要加强租赁住房的土地供应，将租赁住房的土地供应加入供地计划编制中。

4.3改革财政体制

财政体制不合理是房地产畸形发展的重要因素，地方政府对土地财政的依赖性则是财政体制不合理的具体表现。广义上的土地财政指地方政府以辖区内的土地以及自然资源、不动产相关收入作为财政资金的主要来源，以此来支撑政府职能的履行。从这个角度上讲，土地财政本身并没有问题，世界上大多数国家均存在土地财政的现象，如美国地方政府近半的税收来自于财产税，部分地区财产税更在80%以上。狭义上的土地财政则指地方政府依靠土地批租收人为保障公共收入，由此引发了非常广泛的负面影响，如土地出让金的年年增长极大地拉高了房价，而频繁地以土地抵押来获得贷款也增加了金融系统性风险和地方政府风险。因此，必须改革现有的财政体制。首先，以经济发展来扩大税源。土地财政的根源是地方政府财权与事权的不统一，税收收入无法满足地方政府的支出需求，二者之间存在严重的结构性矛盾。地方政府要创新经济发展方式，以产业结构的转型升级以及高新技术企业为重点，提高产业附加值，扩大税源，从而有效降低政府对土地财政的依赖性;其次，以房地产税来规范土地财政。土地财政本身没有问题，问题是土地财政的不规范。土地批租收人的模式虽然是地方政府实现超常规发展的有效手段，但不具备可持续性，因而，必须以房地产税的出台为地方政府提供规模合理的土地税收收入，引导地方政府逐步放弃对土地市场的直接干预。从这个角度来看，房地产税的出台不仅是税制本身的优化，更是破除当前地方政府土地财政困局的必然要求。

4.4优化资源配置

资源配置的不合理是房地产乱象的重要因素，从我国最近几轮楼市上涨的态势来看，一二线城市是楼市上涨的主要推动者，如2015年深圳房价暴涨，不少区域的房价涨幅在40%以上。因为一二线城市的房地产始终处于供不应求的状态，尤其是特殊地段、特殊区域的房地产，如学区房价格更是高到离谱。资源在一二线城市的过度集中是房地产调控的难点，也导致了越来越严重的大城市病，如交通拥堵、环境污染等。因此，必须推动公共资源的均等化建设，合理引导公共资源从城市中心地区向周围地区分散，加大中小城市公共资源建设的投人力度，其中，需要重点优化教育、医疗等与人民群众利益紧密相关的公共资源的配置。以医疗为例，公共资源的优化配置需要和医疗体制的改革有机地衔接起来，探索覆盖全面、层次清晰的新型公共医疗体系，舒缓大城市、大医院的医疗供给压力。京津冀是我国重要的经济区域之一，北京、天津作为直辖市，均存在严重的大城市病。2012年以来，北京逐步推进通州副中心建设，以原通州新城规划建设区为副中心建设的核心区，逐步引导公共资源向副中心流动，辐射带动廊坊北三县地区协同发展，2019年，北京市行政中心整体迁入通州副中心。2015年，习近平总书记提出“疏解北京非首都功能”，2017年，国家设立雄安新区，主要目的便是承接北京的非首都功能，大量制造业、批发市场、教育机构、医疗机构以及事业单位向雄安新区迁移。公共资源的优化配置既有效减轻了北京的城市负担，也为区域协同发展创造了良好的条件。

5结论

房地产的平稳发展不仅是经济问题，更是社会问题。因为房地产关系到人民群众的安居乐业。新世纪以来，我国楼市价格出现了多轮暴涨，买房难成为横亘在社会大众心目中最为主要的问题，中央“不将房地产作为短期刺激经济的手段”的新提法是“房住不炒”的延续，也是房地产长效机制建设的重点。对此，需要从法律法规的健全与完善等角度采取好措施。

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