加快改革创新 凝聚地理信息产业发展新动能

贾贞贞

地理信息是准确掌握国情国力的重要前提，是国家基础性、战略性信息资源，是各国政府实施发展规划、进行宏观管理、维护国家安全、建设生态文明的重要依据，具有不可替代的重要作用。为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务，是《测绘法》赋予地理信息产业的坚定使命；为自然资源部履行“两统一”职责服务，是自然资源部的组建给予地理信息产业的新任务、新机遇。

自然资源部组建以来，部党组高度重视促进地理信息产业高质量发展。部领导多次召开专题会议研究产业发展有关情况，并将地理信息产业确定为自然资源领域支撑经济高质量发展的重要着力点之一。

在自然资源部组织召开的首次地理信息企业家座谈会上，自然资源部国土测绘司和地理信息管理司负责人分别围绕测绘行业和地理信息管理，介绍了自然资源部促进地理信息产业高质量发展的政策和举措。随着测绘地理信息领域“放管服”改革的深化，透过这些政策调整的信号不难看出，自然资源部在推动地理信息产业发展的基础上，正在加快自身改革和创新，提升产业发展的层次和水平。座谈会让与会者们感受到，经历机构改革后，政府主管部门对地理信息产业的推进不仅没有削弱，还给予了更多支持，将在更广阔、更重要的平台上发挥地理信息产业的作用。那么，会上究竟释放了哪些政策利好?

激发政策活力 释放市场潜能

测绘行业管理：放宽准入限制，优化营商环境

据自然资源部国土测绘司负责人介绍，新修订的《测绘资质管理办法》(以下简称《资质管理办法》)和《测绘资质分类分级标准》(以下简称《资质分级标准》)已提交至部法规司审查。

测绘资质是市场准入的通行证。由于测绘活动及其成果涉及国家安全、政府立场和人民群众切身利益，为此《测绘法》明确规定，必须对从事测绘活动的法人机构实行准入制度管理。现行《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》是在2014 年8 月1 日经修订后施行的，但面对新时代、新形势下政府职能转变新要求、规范市场秩序新挑战、保障产业发展新需求，有关政策已在行业和市场中表现出诸多不适。为此，部国土测绘司按照自然资源部党组“改革创新、连续稳定、强化安全”的总体思路，以“简政放权”为基本要求，全面、系统地梳理了现行政策实施情况，研究起草了新《资质管理办法》和《资质分级标准》。

对于广受业界关注的测绘资质等级划分和业务范围分类调整情况，目前送审的《资质管理办法》中，将减少资质等级和分类。其中，测绘资质由甲、乙、丙、丁4 个等级，减少为甲、乙、丙3 个等级，取消丁级，设立新的丙级，并以原最低等级申报条件作为准入门槛。对于现行的10 个测绘资质业务范围，除将不动产测绘调整为界线与不动产测绘以外，其余均予以保留，取消现行业务范围全部55 个子项。同时，《资质管理办法》将加强对甲级单位的规范管理。据了解，此次修订体现了对制度连续性的保持，遵循了市场实际，考虑了经过多年培育所形成的相对稳定的市场划分，反映出甲级单位应是代表国家级水平并经过市场充分检验的单位，要在全行业发挥好引领示范作用。

此外，《资质管理办法》和《资质分级标准》将精简专业技术人员、技术装备、作业限额等方面的要求，取消申请单位办公场所等考核条件，不再对拥有注册测绘师、地图安全审校人员、无人机操控技术人员等作考核要求，大幅降低市场准入门槛，减轻了企业负担，尽可能地给资质单位松绑，降低企业运营成本，鼓励各等级单位参与竞争。

关于对注册测绘师考核要求的调整，是《资质管理办法》修订中最受业内关注的内容之一。从目前的修订情况来看，已基本确定取消对注册测绘师人数的考核要求。

一石激起千层浪，“注册测绘师的未来在哪里?”成为业内普遍关心、众说纷纭的话题。探讨这话题之前，应当对注册测绘师制度有一个正确认识。《测绘法》明确规定，“从事测绘活动的专业技术人员应当具备相应的执业资格条件”。在人社部2019 年1 月公布的最新《国家职业资格目录》中，准入类专业技术人员职业资格仅35 项，注册测绘师位列其中。可见，注册测绘师作为一项准入类职业资格，而非水平评价类职业资格，是国家对个人从事测绘活动的准入许可，而不是对职业技能水平和工作能力的考核。因此，取消对资质单位注册测绘师人数的考核要求，实则是在淡化注册测绘师与测绘资质的关系，为注册测绘师执业制度的落地打好基础。对于基础测绘项目，继续采用“两检查验收”的审批制度，是经过实践证明行之有效的管理方式。对于市场化测绘项目，尤其是不动产测绘、工程测量等既关乎国计民生，又具有市场性的测绘项目，应当尽快引入注册测绘师签字制度，并实施追溯制度。因而，行业管理需进一步探索专业技术人员与注册测绘师、“两检查验收”与注册测绘师签字制度的相互融合与衔接。实现注册测绘师执业制度落地，才是准入类职业资格的内涵所在。

即将出台的《资质分级标准》还有一项值得注意的变化，即导航电子地图制作业务范围将增设乙级资质。目前，导航电子地图制作资质没有分等级，全国现有高德、四维图新、百度、滴滴、华为等20多家企业取得了该项资质。乙级的设立，一定程度上将降低初创企业申报该项资质的难度，让市场形成更加充分的竞争，以满足新产品、新业态的发展需求，促进高精地图、智能驾驶等新兴业态快速发展。

放管结合，强调守住安全底线，是《资质管理办法》修订的另一重要关注点。一方面，对于保障地理信息安全，保证测绘质量等核心内容，经修订后进一步提升了制度的可操作性、可考核性，强化了对国家地理信息安全的有效维护，确保测绘成果质量。另一方面，将突出信用监管作用，由原来的注重事前审批，向事中事后监管进行转变。

地理信息管理：最大限度做到“该放的放开”

安全保密和应用服务是地理信息产业发展长期存在的主要矛盾。因此，当前对地理信息管理政策的调整，重点着眼于如何在坚持总体国家安全观、维护国家安全的前提下，满足促进地理信息应用开发和产业发展的需要。

为此，部地理信息管理司启动了对《测绘管理工作国家秘密范围的规定》(以下简称《秘密范围规定》)、《公开地图内容表示若干规定》、《基础地理信息公开表示内容的规定(试行)》等安全保密管理相关政策文件的修订工作。目前，《秘密范围规定》已形成修订初稿，将广泛征求意见。

据介绍，通过进一步与相关单位及保密部门沟通协商，科学借鉴国外相关管理做法和经验，修订后的《秘密范围规定》经初步评估，相关指标能够满足绝大多数社会应用场景的需要，并且对新型地理信息成果做出密级划分，以完善保密内容，促进产业应用。

提升服务效能深化行政审批制度改革

为优化市场服务，减轻企业负担，促进地理信息成果应用，将通过精简审批要件、提高审批效率、优化审批流程、下放审批权限等措施，为产业发展提供制度保障。

据悉，新修订的《资质管理办法》，在精简审批要件方面，对能通过信息共享手段获取的材料将尽可能不作要求，并允许申请单位采用清单式、承诺式等方式提交申请材料。在提高审批效率方面，行政许可决定的时限将压缩为15 个工作日，审批时限减少四分之一，并将实行在线受理、审查测绘资质行政许可，推广使用电子证书。

新修订的《涉密基础测绘成果提供使用管理办法》针对涉密基础测绘成果申领材料多、程序繁琐等问题，在精简审批要件方面，将取消证明函、无偿使用目的、保密条件等证明材料，合并《涉密基础测绘成果提供使用许可协议》《涉密基础测绘成果使用安全保密责任书》等材料。在提高审批效率方面，审批时限将缩短至10 个工作日，鼓励地方进一步压缩。在简化审批流程方面，将推进办理信息化，在全国地理信息资源目录服务系统发布、更新涉密基础测绘成果目录信息，方便社会查询使用。在下放审批权限方面，拟将现有省域的国家级涉密成果提供使用审批权下放至省级主管部门，方便申请人在当地申领成果。此外，还将明确涉密基础测绘成果提供使用收费按照国家有关规定执行，停止测绘成果成图资料收费等。目前，该办法已完成意见征求，将于近期提请合法性审查。

针对地图行政许可权限过于集中的问题，将稳妥下放地图审核部分中央事权，将示意性世界地图及主要表现地为国外的地图、示意性全国地图，以及主要表现地为两个以上省、自治区、直辖市行政区域的地图审核权限下放至省级主管部门，有效便捷送审人、降低成本，缩短审核交互时间。同时，将加强事中事后监管，对各省承接下放地图审核工作开展情况、市场上“问题地图”出现情况跟进了解，综合研判分析，适时分类分批逐步取消示意性地图审核。此外，将按照国务院关于加快建设全国一体化在线政务服务平台、全面推进政务服务“一网通办”要求，优化地图审核在线审批系统、地图辅助审查系统、涉密基础测绘成果使用审批系统功能，指导各地开展或完善在线办理，提升国省两级地图审核、涉密基础测绘成果审批提供的信息化水平，让信息多跑路、申请人少跑腿。

盘活数据资源 支持新产品新业态

进一步完善公共信息资源开放管理政策，促进地理信息数据开发利用，降低数据使用门槛，是产业发展对地理信息管理提出的重要需求。部地理信息管理司负责人表示，下一阶段将加强国家地理信息公共服务平台和全国地理信息资源目录服务系统建设与应用，推动“天地图”公众版国家、省、市(县)一体化建设，推动和鼓励市县主管部门和企业建立自己的全国地理信息资源目录服务系统站点，进一步加大标准地图的有效供给，拓宽社会公众用图渠道，从而为促进地理信息资源的共享利用提供更优服务。

测绘地理信息与新一代信息技术的跨界融合，及由此形成的新产品、新业态，成为社会和产业界的关注热点。但新产品、新业态带来的往往并非顺水推舟的发展，而是逆水行舟、滚石上山的困难，这为行业管理部门提出了新需求、新挑战。

下一步，将采取包容审慎的监管态度，支持自动驾驶地图、倾斜摄影、三维模型等地理信息新产品、新业态的发展。以高精度自动驾驶地图为例，目前正在推进相关数据保密技术处理和插件优化测试，开展自动驾驶地图审核和技术规范研究。同时，已为2 款4 批次产品发放试点审图号4 个，下一步，还将优化现有自动驾驶地图保密技术处理和插件，开展三维数据联合测试，探索采用“一事一议”的方式，积极研究支持产业聚集度高、需求迫切、主动性强的市县在非敏感区域开展先行先试；探索利用新的技术手段，解决地理信息数据采集、存储、传输、使用等环节保密问题。

近年来，无论是国家层面出台的《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》《国家地理信息产业发展规划（2014—2020 年）》《关于促进中小企业健康发展的指导意见》等重要政策，不断加大对地理信息产业发展的政策支持；还是自然资源部正在深入推进的“放管服”改革工作在测绘资质、注册管理、保密安全等方面的不断探索，都在不断为地理信息产业发展营造更加宽松、优良的环境。

改革越是深入，越要科学谋划。破茧成蝶都有伤痛，改革过程中出现的短期阵痛是必须承受的，不能因为有阵痛就止步不前。面对矛盾冲突，政府和企业需形成最大共识。从政府角度，要加大体制机制建设力度，激发市场主体的内生动力和活力。从产业角度，地理信息企业要充分利用改革创造的优良条件和机遇，让“地理信息+”走进各行各业，发挥好测绘地理信息不可或缺、不可 替代的作用。 （本文摘编自《中国测绘》杂志2019 年第9 期）