国土空间规划视角下海洋空间规划研究综述与展望

狄乾斌 韩 旭

(1.辽宁师范大学 海洋经济与可持续发展研究中心，辽宁 大连 116029；2.辽宁师范大学 城市与环境学院，辽宁 大连 116029)

海洋空间是进行资源开发和经济社会发展的重要载体，也是沿海国家和地区实现可持续发展的重要战略空间。海洋空间规划是海洋综合管理的重要工具，是政府对海洋空间进行空间治理、优化海洋资源配置和引导海洋经济健康持续发展的重要手段。近年来，各类海洋空间规划不断增加，但由于依据的法律规定和政策要求不同，存在海洋规划内容相互重叠、管理体系复杂等问题，协调各海洋空间规划，构建一个有层次的、有逻辑的、完整的海洋空间规划体系，是加快推进海洋生态文明建设的要求。在2019年5月发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中提出：建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。海洋空间规划体系作为国土空间规划体系的重要组成部分，亟需在国土空间规划的思路和编制要求下开展工作，将现有海洋空间规划体系成果融入新编制的国土空间规划中。基于此，本文在综述国内外海洋空间规划的理论、实践动态等基础上，分析我国海洋空间规划体系存在问题和不足，并就海洋空间规划的进一步发展做出展望。

一、海洋空间规划的理论阐释及其研究进展

(一)海洋空间规划的理论阐释

空间规划是经济、政策、文化和生态在时间切面的地理表达，[1]是以空间自然资源的合理保护和有效利用为核心，正确处理空间自然资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面关系的科学方案，是政府综合管理空间自然的依据和手段。空间规划不只是控制性的规划，而是为了满足未来发展需要，空间关系本身也构成发展的内容，规划的目的是为了社会整体更好的发展。

海洋空间规划是一种逐渐发展的观念，也是正当其时的观念。联合国教科文组织在2006年召开了第一届海洋空间规划(Marine Spatial Planning，MSP)国际研讨会，提出了海洋空间管理的基本思想：在保护生态环境的基础上，应用生态系统的方式管理和规范海洋开发行为，兼顾环境、社会和生态目标，合理分配海洋空间，为海域利用制定一个保障可持续发展的战略框架。[2]海洋空间规划是一个复杂但必要的过程，可以为海洋空间利用和使用者的互动建立一个更加理性的系统，在考虑到社会经济目标的同时，保护海洋环境的生物多样性。海洋空间规划是一个具有前瞻性和积极性的调节、管理和保护海洋环境的战略计划，解决实际的和潜在的多种海域利用的相互冲突，促进海洋的可持续性管理，其目标是创造和确立更合理的海洋空间使用结构和海洋空间使用之间的相互关系，平衡开发需求和环境保护，有计划地实现社会和经济目标。[3]海洋区划是海洋空间规划的核心步骤，[4]处于不同空间的生态系统具有不同的物理、化学和生物生态学特征，因此对不同的空间要进行划分并实施不同的空间管理措施。海洋空间规划还具有时间属性，海洋自然环境会受到气候等因素的影响，海洋经济发展目标会都到科技等因素的影响，因此海洋空间规划的内容需要定期根据规划区域的自然、社会和经济因素进行调整。

海洋空间规划体系是按照某种结构相互组织、整合，形成具有一定逻辑关系的，由各类海洋空间规划组成的管理制度的集合，其中各个海洋空间规划之间相互联系、相互补充，为海洋空间开发、管理和保护等活动提供指导。[5]同时，海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分，海洋空间规划体系必须纳入国土空间规划体系统一的规划目标、总体框架、管制要求和技术标准体系，尊重生态系统整体性和系统性的客观规律，在坚持陆海统筹的基础上，探索构建能协调陆海发展定位、产业布局和资源环境等矛盾的海洋空间规划体系。

(二)海洋空间规划理论的研究进展

1、国外海洋空间规划理论研究进展

早期的海洋空间规划研究主要集中在对海洋空间的合理分区上。1958年，第一届联合国海洋法会议通过了临海和毗邻区公约，并对海洋空间按照领海、毗邻区等进行了划分，区域划分的方法在逐渐在海洋空间规划中被应用。[6]随着联合国教科文组织对以生态系统为基础的海洋空间规划的不断推广，海洋空间规划的理论体系已经逐渐完善。目前，国外学者对海洋空间规划的理论研究重点主要集中在基于生态系统的海洋空间规划、海洋空间规划中利益相关者的参与及海洋空间规划的监测、评估等方面。

海洋空间规划是管理海洋资源可持续发展和规划海域开发利用活动的过程，海洋空间规划应将人类活动作为生态系统的一部分进行管理。[7]Gilliland P M重点介绍了进行生态系统的海洋空间规划过程中的关键步骤，并强调了设定具体目标和利益相关者参与的重要性。[8]Crowder L认为，人类需要通过基于生态系统的海洋空间规划来进行维持恢复生物多样性与完整性，用以确保海洋拥有提供关键生态系统服务的能力，同时，海洋空间规划的制定者、管理者必须了解生物群落及其组成部分的异质性，维持的关键过程等。[9]Douvere F阐述了空间规划理论对海岸带综合管理和基于生态系统的海洋空间规划的实施具有积极的作用，采用海洋空间规划的方式对海洋空间进行管理具有实践意义。[10]Veidemane K等介绍了在拉脱维亚共和国领海域经济专属区海洋空间规划中如何将生态系统服务(ES)纳入海洋空间规划中，并评估了其对海洋利用的影响。[11]Filgueira等将生态系统模型与情景构建和优化技术相结合，构建基于生态系统方法的海洋空间规划，用以在挪威峡湾建立新的贻贝养殖区。[12]

海洋空间规划是一个综合、复杂的过程，利益相关者的参与程度是海洋空间规划实施是否成功的重要因素。Pomeroy R等将关注重点放在利益相关者参与海洋空间规划的各种类型和阶段上，并介绍了怎么通过利益相关者分析使其以恰当的方式参与到规划中。[13]Tuda A O应用海洋空间规划管理肯尼亚多用途沿海地区的冲突，达到了吸引利益相关者竞争的目标，并发现海洋空间规划在解决冲突方面的成功取决于利益相关者参与程度、数据可用性和现有数据库。[14]Mcclintock W认为，科学、技术和利益相关者参与是海洋空间规划的前提，并利用基于Web的海洋空间规划技术达到让非技术利益相关者都能在低成本的条件下参与海洋空间规划。[15]

完整、高效的海洋空间规划需要有效的监测与评估。Bran Black为海洋空间规划创建了一个基于贝叶斯的地理空间方法，对俄勒冈海洋保护区建立前后的生态系统服务提供能力进行建模，用以评估俄勒冈海洋保护区的生态、社会和经济影响。[16]Elena G等运用累积影响(CI)评估海洋空间规划，来表现人类活动对海洋环境的现有及潜在影响，同时提出了一种三级方法用以描述CI评估中存在的不确定因素，用以弥补海洋空间规划中的漏洞。[17]

2、国内海洋空间规划理论研究进展

我国的海洋空间规划理论体系构建与国外相比起步较晚，但是发展较为迅速。国内学者对海洋空间规划研究主要集中在总结国际海洋空间规划经验、构建海洋空间规划体系和梳理各海洋空间规划间关系等方面。

我国的海洋空间规划研究始于20世纪80年代，在不断进行实践探索的过程中也在吸收国际海洋规划的理论经验。张裕华在1992年对海洋国土规划的性质、内容、特点进行了论述，并对日本和美国的海洋国土规划进行简要描述。[18]王权明等介绍了比利时、荷兰、德国等国家海洋空间规划的情况，结合我国海洋功能区划进行对比分析，并在管理细则，划分方法和实施管理等方面提出借鉴。[2]徐丛春等介绍了国际上对海洋空间规划的研究状况及发展趋势，并结合对海洋功能区划理论和实践的认识提供参考。[3]张云峰等对欧美等海洋发达国家的海洋空间规划的理论体系、实施框架、方法体系、实践活动和成功经验进行总结。[19]

我国已经编制了《海洋主体功能区规划》《海洋功能区划》等海洋空间规划，在这些规划的前期理论和规划编制等阶段均有学者从各方面对其进行探讨，推动了我国海洋空间规划体系的编制、完善。李东旭等分析了海洋主体功能区划与海洋功能区划的关系，并讨论了海洋主体功能区划的四个基本问题，明晰了基本概念，提出了区划原则、区划层级等。[20]何广顺等对海洋主体功能区划的分类、分区、分级、评价单元等基本问题进行了讨论，构建了评价体系，并分区域提出了海洋主体功能区划的方法的路径。[21]徐丛春构建了针对不同海洋空间特性讨论了海洋主体功能区划指标体系的几个问题，并分别构建分类指标体系。[22]葛瑞卿建立了包含海洋功能区划的概念、范围、目的、分类体系、方法、指标体系和成果要求等方面完整的理论体系。[23]徐伟从理论基础和方法两方面探讨了海洋功能区划评价，构建了全国海洋功能区划实施评价体系，分析评价结果并提出建议。[24]曹可以津冀海域为例，基于海洋功能区划构建了海域开发利用强度指数和海域开发利用评价标准及海域开发利用承载力指数。[25]王鸣岐等分析了我国海洋空间规划中存在的矛盾及其根源，提出了实现海洋空间规划“多规合一”的关键点、总体构想及“多规合一”实现路径。[26]黄杰等分析了海洋空间规划在国土空间规划改革背景下面临的挑战及调整的方向，并认为海洋空间规划需要加强陆海统筹，促进陆海一体化发展和保护。[27]

我国海洋空间规划种类较多，各规划在内容、定位、使用范围等方面均不相同，对各规划间关系进行梳理有助于海洋空间规划系统的建立。王倩等探讨了海洋主体功能区划与海洋功能区划的编制与实施两方面的关系。[28]高月鑫从概念、内涵、法律地位、管控制度、划分目标、空间管理及划分方法上对比了海洋功能区划与海洋生态保护红线的区别与联系，并建议海洋生态红线指定自身实施评价标准。[29]陆州舜从渊源、内涵、属性、功能、地位和适用范围等方面分析了海洋功能区划和近岸海域环境功能区划之间的关系。[30]

二、海洋空间规划的实践动态

(一)海洋空间规划的实践活动总结

1、国外海洋空间规划实践活动总结

关于海洋空间规划最早应用于渔业区域划分和港口规划。随着人类用海活动强度的增加，海洋空间规划体系经历了从单一到综合、从小尺度到大尺度、从宏观政策到微观管理的发展过程，完整独立的海洋空间规划体系逐渐形成，海洋空间规划成为海洋空间管理体系的核心管理工具。[31]国外一些国家先后开展了海洋空间规划，其具体手段也各不相同。

由于海洋生态系统具有复杂性、流动性等自然特性，海洋空间管理具有区别于陆地的特殊性，海洋空间规划体系的内容包括了海洋生态学、区域海洋学、海洋经济学、海洋管理学等学科内容，要统筹考虑社会、经济、管理、生态等因素。同时，海洋空间规划的构建是以国家制度和经济体制为基础的，因此各国海洋空间规划体系的结构各具特点，大体可分为自上而下的金字塔型和多规划并行的并列型。

(1)金字塔型

金字塔型海洋空间规划体系是指一个能够覆盖全部海域，具有多个层次，且各层次从上到下一脉相承的海洋空间规划体系，其代表为英国、美国、韩国。

英国的海洋空间规划体系建设是在Tyldesley提出的框架构想上逐步完善的，其框架构想包括联合王国、国家、区域和地方四个层级。[32]由英国政府统一制定一个非法定原则政策性质的海洋空间规划纲要，其覆盖范围是联合王国全海域，英国在2011年发布的《英国海洋政策宣言》在海洋空间规划体系中起到了纲领的作用。英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士分别制定各自海域范围内法定的海洋规划框架，2006年公布的《英国海洋空间规划——爱尔兰海试点规划》和2015年的《苏格兰海洋规划》属于这个层次的海洋空间规划。[33]生态管理和跨界区域需要根据实际需要对海洋空间进行划分并编制对应区域的海洋空间规划。各地方根据本地区实际情况和存在问题编制详细的海洋空间规划，代表为《克莱德湾海洋空间规划》。[34]预计英国所有海域的海洋空间规划编制工作会在2021年完成。

美国的海洋空间规划体系分为“国家”“区域”“州”三个层次。美国分别在2009年和2010年发布了《有效海岸带和海洋空间规划临时框架》和《国家海洋政策》，提出了海岸带和海洋空间规划管理及其目标。[35]采用“大海洋生态系统”的区域管理方法划分九个规划分区，每个规划分区有国家海洋委员会、州和部落组成区域规划机构，负责本规划区域的海洋空间规划，并起到了协调各州海洋空间需求的作用。各州根据自身需要自行编制海洋空间规划，如2010年实施的《罗德岛特殊海域管理规划》，2016年实施的《华盛顿州海洋空间规划》。

韩国在1996年颁布了《海洋水产发展基本法》，并根据该法先后制定了“第一次海洋水产发展规划(2000-2010)”和“第二次海洋水产发展规划(2011-2020)”，并在此基础上于2018年4月颁布了《海洋空间规划与管理法》，构建起了包括“海洋空间基本规划”与“海洋空间管理规划”的海洋空间规划体系。海洋空间基本规则是由海洋水产部编制的国家级海洋空间规划，主要包括海洋空间规划的基本政策等。海洋空间管理规划是由海洋水产部或沿海地方政府编制的区域级海洋空间规划，其内容主要包括本地区的管理范围、政策方向等，并将管辖海域。[36]

(2)并列型

并列型海洋空间规划是指存在多种海洋空间规划并存的规划体系，其代表是德国、挪威、澳大利亚。

德国的海洋空间规划体系是联邦专属经济区空间规划和各州领海空间规划并存。德国联邦在2004年发布的《联邦空间秩序规划法》将专属经济区纳入到海洋空间规划体系中。[37]梅克伦堡州、下萨克森州和石勒苏益格州分别在2005年、2012年和2015年制定了州空间规划，将各州领海纳入到各州海洋空间规划中。[38]

挪威的海洋空间规划体系是专属经济区空间规划和各地区水管理规章并行。根据挪威《国家规划和建筑法》中的“水管理规章”，内水和1海里以内的领海海域归沿海地区管辖。除此以外的领海、专属经济区和大陆架海域归挪威王室海事管理机构划分为三个区域，并在2006年、2009年和2013年分别发布了《巴伦支海和罗弗敦群岛水域综合管理规划》《挪威海综合管理规划》和《挪威北海和斯卡格拉克海峡综合管理规划》。[31]

澳大利亚的海洋空间规划体系是海洋生物区域规划和州与领地海洋空间规划并存的体系。澳大利亚在1998年发布的《澳大利亚海洋政策》提出了海洋生物区域规划的计划，并制定了五个联邦的海洋生物区域规划。各州和领地根据实际情况制定海洋空间规划，如以《大堡礁海洋公园法案(1975)》为依据建立的澳大利亚大堡礁海洋公园和维多利亚海洋公园。

2、国内海洋空间规划实践活动总结

我国海洋空间规划相比于陆域空间规划起步较晚，规划体系和管理机制相对落后，但也在不断完善中形成了较为完整的海洋空间规划体系。从横向看，我国海洋空间规划体系是由多个不同类别规划组成的。方春洪认为，我国海洋空间规划包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带综合保护和利用规划、近岸海域环境功能区划、海岸(线)综合保护和利用规划、海域使用规划、区域用海规划；[39]黄杰认为，海洋空间规划体系包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带综合保护与利用规划、港口规划等涉海专项空间类规划；[27]王江涛认为，海洋空间规划体系包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线、围填海计划；[40]王鸣岐认为，海洋空间规划体系是由海洋空间规划、海洋总体规划、海洋区域规划及海洋撞向规划并列构成的，主要包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋环境保护规划、海洋经济发展规划和海岛保护规划等专项规划。[26]从纵向看，我国海洋空间规划体系主要涉及国家、省、市县三级行政区划。

我国的海洋空间规划体系表现为类型、功能、层级多样化特征，综上所述，我国海洋空间规划体系主要包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划及海岛保护规划、海岸带综合保护和利用规划等专项规划。

海洋主体功能区划是主体功能区划在海洋空间上的延续，是具有鲜明中国特色的一种地理区划。2015年8月20日，国务院印发了《全国海洋主体功能区规划》，规划期限为5年。海洋主体功能区规划根据海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力，将我国内水和领海海域划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，不同类型的区域定位不同，指导和管理方式也不相同。海洋主体功能区划是海洋空间规划体系中的核心，起到总体纲领的作用，是其他海洋空间规划编制时需要遵循的内容。海洋主体功能区划根据行政区划可分为国家级和省级。

海洋功能区划是根据海域地理位置、自然环境、海洋资源和社会需求等因素，将管辖海域分为农渔业区、工业与城镇用海区等8个一级类及细分的22个二级类，并明确了各类海洋功能区的使用限制。海洋功能区划的目的是规范海域使用和海域审批，引导、约束海洋开发活动，科学合理的开发和保护海洋资源，是海域管理的具体依据。海洋功能区划根据行政区划可划分为国家级、省级、市县级。

海岛保护规划是根据《中华人民共和国海岛保护法》等法律法规、全国海洋功能区划等相关规划指定的，其目的是保护海岛及其周围海域生态系统，合理开发利用海岛资源。对海岛实行分类保护，即严格保护特殊用途海岛，加强有居民海岛生态保护，适度利用无居民海岛。并将我国海岛分为黄渤海区、东海区、南海区和港澳台区等四个一级区进行保护。同时浙江、福建、江苏等省也制定了省级海岛保护规划。

目前，仅有广东省推出了海岸带综合保护与利用总体规划，规划以海岸线自然属性为基础，结合开发利用现状与需求，将海岸线分为严格保护岸线、限制开发岸线和优化利用岸线。

(二)海洋空间规划编制的关键环节

随着国内外海洋空间规划实践的不断增多，海洋空间规划理论得到不断完善和补充，为合理的海洋空间布局提供了有力的理论支持。在各国海洋空间规划不断相互借鉴成功经验后，海洋空间规划编制的关键环节已经基本确定，包括确定规划的范围和时效、划分基本单元、海域使用活动和海洋生态系统特征调查与评价、先期分析与规划、利益相关者参与确定最终规划方案、过程监督和评价。

海洋空间规划是基于生态系统的海洋空间管理，因此海洋空间规划的范围确定要尊重生态系统的完整性，尽量选取基于水深、生物学、海洋学的生态系统边界作为海洋空间规划的范围边界，但在实际操作过程中，行政边界与生态系统边界并不相同，在行政单元管辖海域范围内通常包含了多种生态系统，或只包含某些生态系统的部分区域。同时由于海洋生态系统始终处于动态变化中，在客观上无法选取生态系统边界作为规划区域边界。目前，海洋空间规划的范围确定主要是参考行政边界进行确定，时效一般控制在5—20年。海洋空间规划的基本单元一般是范围的下一级单元，例如，当规划范围为省级，其基本单元为市县级。

海域使用活动和海洋生态系统特征调查与评价是识别生物和生态分布区域与人类活动区域间冲突的必然步骤。对还以试用活动的调查与评价，不仅要对规划范围内的用海活动的时空分布和活动强度进行调查和评价，还要对用海活动中存在的空间重叠部分。对海洋生态系统特征的调查与评价主要采用生物区域轮廓法和生物价值评估法。[41]

先期分析与规划需要完成情景预测情况下的各用海活动需求分析，并制定出初步的海洋空间规划草案。情景预测是指在前期调查评价的基础上对未来可能发生的多种社会、经济和生态状况进行预测。在多种情景预测的前提下对未来用海活动进行需求预测，并在其中选取最适宜的用海方案作为初步的海洋空间规划草案。

在海洋空间规划编制过程中，应该组织尽可能多的利益相关者参与其中，充分了解利益相关者对于海洋空间规划的期盼，以及可能存在的矛盾和问题，这有利于海洋空间规划的顺利高效实施。

在规划方案最终确认实施后，还需要对海洋空间规划运行的过程进行监督和定期评价，及时调整规划中出现的矛盾和问题。

三、我国海洋空间规划的现状与问题

近年来，党中央高度重视海洋事业发展的空间大格局，对海洋事业展开了一系列新的规划。我国海洋事业取得了重大成就，海洋经济转型初具成效，海洋科技取得新进展，海洋生态环境保护力度有所增强，海洋开放合作进一步深化，但在海洋开发利用上也还存在一些问题，如陆海分离发展、海洋产业层次偏低、海洋利用方式不可持续、海洋科技支撑能力不足、海洋国土安全保障等，从海洋空间规划层面上，也还存在着诸多不尽完善的地方。

(一)海洋空间规划的陆海统筹理念、远景战略不足

中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》中强调，“建立国土空间规划体系并监督实施”，推动海陆国土空间统筹发展是建设国土空间规划体系的必然要求。新时代背景下，党中央关于“建设海洋强国”“一带一路倡议”“建立国土空间规划体系并监督实施”、深入参与“全球海洋治理”等一系列决策部署与新发展理念，将海洋空间规划提升到更重要位置。在我国的国土空间管理过程中，陆地和海洋有各自适用的法律制度和规划，陆海间的法律制度和规划缺乏有效的沟通，海洋空间规划与陆地空间规划相割裂，这就需要立足于海岸带海陆资源环境管理特点，推进海陆统筹。海洋空间规划的陆海统筹理念就是陆海看成一个有机整体，理顺海洋空间规划体系，以国土空间规划为基础，实现陆海国土空间统筹管理。海洋空间规划是治理海洋的重要理念和工具，也将是我国推进“一带一路”建设、深度参与全球海洋治理、构建人类命运共同体的重要抓手，但我国海洋空间规划起步较晚，尤其是长期在“重陆轻海”的传统观念束缚下，陆海统筹理念下的海洋空间规划技术规范、海洋空间规划体系建设、其他国家国别研究与海洋空间规划评估、公海极地海洋开发远景战略等方面，还有待于深入研究。

(二)海洋空间规划技术标准体系不够完善

我国目前现行的海洋功能区划、海洋主体功能区划体系等，主要依据用海适宜性评价、海洋承载强度能力及海域适应性承载关系作出判定，整体上看在技术标准上还有待提升。

现行的海洋空间规划是在用海适宜性评价及资源环境承载能力评价的基础上制定了海洋空间规划的评价和预警模式，但其划分标准是通过同级别地区间的对比获得的，其划分结果虽然可以为海洋空间规划的调整提供依据，但不能反映一个区域在长期发展中对用海适宜性和资源环境承载能力的长期规律与发展趋势。

海洋功能区划的实际应用中缺乏兼容性判定。[42]海洋功能区划的功能主要体现在引导和规范开发利用活动为主，但是对海洋生态保护不足，保护类功能区较少。各海洋功能分区只规定了该区域适用开发类型，没有进行定量评价与限制，间接导致了大规模围填海活动。海洋功能区划的周期为10年，难免存在前瞻性不足的问题，当对其进行修改时需要进行层层审批，流程繁琐，手续复杂，审批周期过长，动态调整机制不完善。

海洋主体功能区划依据指标体系进行划分，但指标体系存在数据难以获取、权重难以确定等问题，某些指标的归属存在疑问，不同的归属会影响评价结果。数据的代表性和可获取性需要平衡，代表性强的数据可获得性较差。我国维度跨度大，各地区实际情况差异较大，指标权重需要根据各地区实际情况采用不同的权重，但难以保证不同权重下指标体系的可比性。

(三)海洋空间规划重程序、轻实施、少评估

海洋功能区划的实施规范了海洋开发利用活动，遏制了海域使用的无偿、无序、无度现象，保护了海洋环境，促进了海洋资源的合理配置。海洋功能区划重视流程，所有修改都必须由原批准部门审批，制度刚性强，弹性不足。海洋功能区划对实际的实施过程关注较少，虽然纸面内容比较完善，但对具体功能区的实施内容只包括功能定位和管理要求两方面，对于功能区管理要求没有明确具体的规定，没有形成系统化的操作指南和规范，且未考虑海域差异化，难以指导具体海域使用决策。海洋功能区划具有“国家级-省级-市县级”三级规划，但各层级之间缺乏有机联系，上级区划对下级区划的要求不够具体，缺少明确的约束、控制手段。海洋功能区划对规划实施情况监测、试试效果评估环节关注较少，无法通过评估结果对管理策略进行调整。

海洋主体功能区划根据资源环境承载能力、海洋开发强度和海洋发展潜力确定各个单元的定位、发展方向等，这体现了国家的对海洋差异化管理的意图，通过合理、可行、差异的政策引导、约束各单元按照海洋主体功能区定位来使用、保护海洋空间。尽管一系列政策文件都体现了海洋主体功能区划的重要性，但海洋主体功能区划的建设由于缺少可操作、可细化政策实施，规划现实和理想存在偏差。各省海洋主体功能区划评估制度不统一，难以在全国范围内进行对比。

(四)海洋空间规划公众参与度低

受传统“重陆轻海”思维的禁锢，以及海洋科学知识宣传力度不够，我国国民发展海洋意识较薄弱。海洋规划政策多从宏观大政方针视角制定，关注更多的是政府的意愿，忽视海洋空间是人类从事用海活动的“公共空间”，关于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都应与利益相关者协商过程中制定。规划内容多服务于政府经济发展，未真正做到“问需于民，问计于民，服务于民”，造成公众参与度低。企业活动与政府政策间互动较少，仅限于自身企业经济利益追求，造成行业间无序竞争，对用海的环境保护意识较弱。公众尤其是利益相关者的实质性参与是保障海洋空间规划保持活力、影响力的基础，利益相关者参与度不足导致其对最终成型的海洋空间规划理解性、认可度低，目前我国对公众有效参与到海洋空间规划的编制、实施过程的措施仅停留在纸面上，缺乏法律、制度层面的保障。

(五)海洋空间规划体系尚未成熟

我国海洋空间规划体系是一个纵向上分为国家级、省级、市县级，横向上海洋主体功能规划、海洋功能区划及各海洋专项规划并行的网状规划体系。但海洋空间规划之间存在多规并存的矛盾，网状规划体系并不能有效运行。各海洋空间规划部分内容重叠，规划未涉及的部分易成为“三不管地带”，如海洋主体功能区规划和海洋功能区划中均划定了禁止开发的区域。海洋空间规划管理部门众多，各部门职责不清，部分权责存在交叉现象，易发生推卸责任现象。各海洋空间规划依据法律政策不同，编制标准不一，资料、技术难以实现共享，各规划时效也存在不同。

四、我国海洋空间规划体系的展望

我国的海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分，是国家海洋空间可持续发展的指南，在我国的海洋空间合理利用和保护上发挥了积极作用，但存在规划内容重叠、审批流程复杂等问题。从海洋空间规划的发展历程来看，未来研究有两个关键点：理清各海洋空间规划层级、规划主体之间的关系，打破原有的规划之间的壁垒，重新构建一个“多规合一”的海洋空间规划体系；坚持陆海统筹，明确海洋空间规划体系在国土空间规划中的地位，衔接海陆间规划，探索规划对象、功能和用途一体化格局，将海洋空间规划体系融入到全国统一、权责明晰、科学高效的国土空间规划体系中。

(一)破除重陆轻海的传统思维壁垒，科学定位海洋空间规划

我国是一个海陆兼备的发展中大国，海洋空间规划是我国国土空间规划的重要组成部分。由于长期受“重陆轻海”传统思维的禁锢，海洋发展意识薄弱。要破除重陆轻海的传统思维壁垒，准确把握陆域海域空间治理的整体性和联动性，是对国家“一带一路”建设的响应，是对新时代海洋发展机遇和挑战的应对，也是对建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施工作的支持。当前要立足国家需要，按照国土空间规划编制要求探索适合新时代国情的海洋空间规划改革路径，并将各海洋空间规划融入到同级国土空间规划中。

海洋空间规划本身需要有明确的战略目标，目前我国的海洋空间规划重点在于推进海陆统筹，实现海陆并重，并充分借鉴吸收国外优秀海洋空间规划的管理经验，将我国建设成国际领先的海洋强国。从海洋生态环境上看，海洋环境污染多是由于陆源污染造成的，海洋生态环境问题的治理需要陆海统筹。从海洋产业上看，海洋产业需要陆域社会经济支持，海洋产业发展需要做到资源的陆海统筹。

在构建海洋空间规划体系时，要明确各层海洋空间规划在整个海洋空间规划体系中的定位，国家级海洋空间规划侧重战略性，主要起到掌控全局的作用，省级海洋空间规划侧重协调性，主要起到承上启下的作用，市县级海洋空间规划侧重实践性，主要是根据规划范围内的实际情况对上级海洋空间规划进行细化和落实。

(二)搭建陆海统筹管理平台

空间规划具有技术与政策的双重属性，需要管理的支持，技术的支持，制度的支持。建立统一的空间规划体系目的在于协调规划层级和规划范围，提高规划管理效益，实现可持续发展。因此需要筹建专门化的陆海管理平台或机构(如海洋发展委员会)，统筹协调陆海规划的对接整合，统筹考虑多维度的多利益主体的自存和共存问题，推动发展战略与规划一体融合，最终达到“优化—平衡”。海洋空间规划的编制需要大量基础数据的支撑，其中不仅包括海洋生态系统和海洋社会经济数据，还应该包括陆域的生态系统及社会经济数据，只有同时掌握海陆数据，才能达到海陆空间规划相互印证、相互协调的目的，规划中使用的数据应该具有统一的标准，这就需要构建一个不断更新、完善的国土空间规划数据库平台。

(三)坚持陆海空间多维统筹，重视空间远景规划

坚持注重陆海维度统筹，坚持三维海洋空间利用意识，不局限于近海岸发展，把海洋空间规划理论和实践应用深海发展、远海发展、大洋海底发展、极地发展中。以生态文明建设为核心，研究海洋空间规划体系的理论、制度、方法等问题；以海洋空间资源的合理保护和有效利用为核心，研究海洋空间资源保护、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化、海洋空间效率提升、海洋空间权利公平等重大问题；研究海洋空间规划编制、实施、管理与监督机制等问题。要以“一带一路”建设为重要契机，加强陆海多层次的对外开放合作，构建全面开放格局，并将海洋空间规划研究成果，供海上丝路沿线国家和岛屿国家海洋空间规划时借鉴。

(四)关注海洋空间规划的实用性和可操作性

我国现行的海洋空间规划具有“规划实施与规划编制相分离”“重编制，轻实施和评估”的现象，这就需要在编制、审批、监测等方面进行改革，使海洋空间规划更具有实用性和可操作性。在海洋空间规划和管理的实践中，除了要处理好人类活动对生态系统结构和过程的影响，还要理性看待规划效用，兼顾好规划的刚性和弹性，兼顾资源保护、开发与配置，构筑统一而又有弹性的规划，并充分发挥好空间规划的“参谋”角色，面对未来发展的不确定性和潜在的困难，通盘考虑多种可能，预先提供多种情景方案，通过多方案的比选，以期最大限度地接近愿景目标和可能路径。鉴于海洋空间规划固有的不确定性和海洋及人类生态系统的动态特征，海洋管理也必须随着时间的变化具有适应性，健全海洋生态环境监测机制，建立海洋空间规划的定期评级机制，并根据海洋经济发展情况适时予以调整。

(五)突出海洋科学的综合性属性，构建完整的海洋学科教育体系

立足海洋科学的综合性特征，从“空间”视角理性看待海洋学科综合发展，进一步明确海洋空间认知的综合性、复杂性和战略意义，引导从地球科学、资源环境科学、工程技术科学、人文社会科学等多个视角和学科方向加强海洋科学学科体系建设。海洋空间规划必须依据坚实的海洋科学知识基础，在加强海洋基础学科问题研究、提升海洋科学认知深度和广度的同时，提倡交叉合作，支持新理论和创新方法的研究，构建完整的海洋学科教育体系，培养具有综合知识结构和认知能力的海洋教育、研究、应用与决策咨询的复合型高素质人才，规范当前，引领未来。