保护区矿业权退出问题的思考

王映辉

（甘肃省地质矿产勘查开发局第一地质矿产勘查院，甘肃 天水 741020）

十九大报告中提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。要遵循绿水青山是金山银山的的理念，坚持节约环保的基本国策，对待生态环境要像对待生命一样，实践与统筹矿山周围的生态系统，并进行科学治理，形成良好的绿色发展方向，鉴定走产业发展路线，保持良好的文明发展道路，建设美好中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”2017年12月8日甘肃省人民政府办公厅发布《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》该自然保护区矿业权分类退出办法为全国第一个保护区矿业权退出办法。在该办法中实施了注销式退出、扣除式退出及补偿式退出[1]。该退出办法积极响应了十九大提出的“绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”[2]。

1 自然保护区的相关规定

《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定中对自然保护区的解释为“是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”同时规定“核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。将实验区设置在缓冲区外围，并进行合理划分，在实验区内可进行科学试验、教学实习、参观考察、驯化、旅游以及繁殖珍稀濒危野生动植物等活动。”但是明文规定，禁止在自然保护内进行放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、砍伐、烧荒、开矿、采石以及挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外[3]。

2 自然保护区现状

自1872年美国建立了第一个国家公园（黄石公园），目前全球各级自然保护区的数量及面积日益增大，全球保护区面积仍在增长，目前已占大约12.5%的陆地面积与3%的海洋面积.这一成绩离联合国为2020年预定的目标（分别是17%的陆地面积与10%的海洋面积）并不遥远。

我国自然保护区主要是在生态保护和生物多样性保护等方面发挥着重要作用。目前我国对保护区的功能区也进行了细化，设置自然保护区不仅可以保护生态环境，还为当地生态旅游、生态建设提供有力保障。

自1956年我国建立云南西双版纳自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。截至2017年底，保护区领域概况如下。

我国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）共建立自然保护区2750个，分为不同级别、各种类型，其中包含国家级景区463个，总面积可达147万平方公里的自然保护区，约占全国陆地面积的14.84%。在全国有超过90%的自然生态系统都是具有一定代表行的自然保护区，国家重点保护野生动物以及重要自然遗产89%在自然保护区得到保护，部分珍稀濒危野生动物种群逐步恢复。全国有35万人在自然保护区工作。一级自然保护区建立了相应的管理机构，大部分建立了管理和保护站等基础设施。自然保护区分为国家自然保护区和地方自然保护区。

3 自然保护区矿业权退出原则

（1）实地调查的原则。在水源涵养、水土保持、生物种群的保护、气候调节等方面起着重要的因素。矿产资源是国家工业发展的“粮食”，发展工业建设美丽中国同样也离不开矿产资源，对矿产资源的保护及合理开发事关国家的资源安全和战略安全，也是国家发展的保障。当面临保护区与矿业权重叠时，首先要认真调查自然保护区的现状、重叠区域面积、保护区类型，由于以往在保护区划定时特别是部分省、市为了“政绩”，为了争取“补助”不顾实际情况，盲目扩大保护区范围，而实际上经过多年变化，已经不具有保护价值或保护物种不适宜于生存的，应进行相应的论证，及时调整保护区范围。对重要矿产地于保护区重叠的应评估和论证保护价值与矿产资源价值关系，对于在保护区内但发现有国家急需战略矿产，首先应进行地质勘查找矿工作，摸清资源家底，当国家在面临危机时应有自己后备可开发的资源基地。对保护区范围不清的，应进行实地勘察确定保护区范围坐标，详细划分保护功能区。

（2）依法退出的原则。法治思维要求行政机关必须依法办事，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。中共中央、国务院明确到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。目前关于保护区矿业权退出面临着法律规则的问题。《物权法》规定：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。《行政许可法》规定：为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可时，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。《中华人民共和国自然保护区条例》规定“法律、行政法规另有规定的除外”。《矿产资源法》规定，未经国务院授权的主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景名胜区、不可移动的历史文物和国家保护的历史名胜开采矿产资源。矿业权的审批、发证均在国务院授权的相关主管部门下进行审批及发证。应属行政许可授权可以进行勘查活动的。

4 保护区退出方式

（1）收购储备式退出。在自然保护区内，对已查明国家战略性资源量的矿业权，国家应进行按照市场收益进行收购，建立国家自然保护区矿产资源储备库，在矿产资源国际市场发生急剧变化，国家利益受到重大威胁时，须从战略高度出发为矿业权设置让步。这样既保证了投资人的合法权益，也保障了国家资源安全的需求。

（2）扣除式退出。对矿业权部分范围与保护区重叠的，在矿业权人同意的前提下进行扣除式退出。根据《自然保护区条例》第十八条第五款“原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带”的规定。

（3）注销式退出。对不符合矿业权延续条件的，应按照《矿产资源法》进行矿业权注销。

（4）补偿式退出。补偿式退出可以分现金补偿、置换补偿、产业补偿。①现金补偿。对在自然保护区内，已查明不属于国家战略性资源量的矿业权，应优选考虑现金补偿式退出。矿业权的审批属行政许可，通过行政许可颁发了“勘查许可证”，行政许可主要的原则是“信赖保护原则”行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定是基于法律、法规规定和修改或废除,或行政许可是基于重大变化的客观条件,行政机关公共利益的需要,可以改变或依照法律规定,但应当对公民、法人或其他组织的财产损害赔偿应依法。②置换补偿。对部分地方财政紧张的省、市，可以考虑利用地方财政出资已经完成“预查”“普查”等工作的探矿权进行相互置换，通过置换补偿，对保护区矿业权进行资产置换。在保障投资人的合法权益的情况下，又对地方下一步资源开发产业起到带动作用。③产业补偿。鼓励矿业权人在当地进行其他产业的投资，同时给予政策优惠、纳税优惠，通过纳税优惠补差保护区矿业权退出损失。

5 讨论

启动保护区专项资源综合调查评价工作，目前我国14.82%国土面积位于自然保护区内，由于矿产资源调查周期较长，应开展保护区内自然资源调查工作，对保护区生物种群、植物种群、矿产资源、地质遗迹、生态环境等进行多学科综合调查，通过调查有利于摸清保护区现状及资源家底，同时为国家战略做好资源储备。加快制定和实施自然保护区法等相关法律。在法律制定上建议充分考虑自然保护区内矿业权人退出补偿机制。使自然保护区矿业权人补偿时退出有法可依。

尽快开展自然保护区实地调查，对破坏特别严重、失去保护价值的自然保护区，可按照程序通过论证后进行调整或撤销。同时建议对各级、各类保护区由一个部门进行主管，避免目前各类保护区多头管理，部分重叠等现象。

简化保护区矿业权退出程序，对矿业权人不主动推出的应当依据《行政许可法》中“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政”的规定，由主管部门先行撤回原行政许可登记，然后直接办理许可证的注销手续。