放管服政策执行梗阻的根源与治理

李军鹏

中央党校（国家行政学院）公共管理教研部

公共行政教研室主任、教授

行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证，要健全不当用权问责机制，重点监督监察违法行使权力、越权、专断、盲目决策、滥用行政裁量权、违反正当程序标准、不作为、利用权力谋取个人私利等不当用权行为

甘肃省人力资源和社会保障厅通过违规出台《关于进一步深化事业单位人事管理放管服改革工作的通知》，要求高校和科研院所在人才引进过程中遵守该厅规定的一系列繁琐程序和形式要件，导致高校和科研院所人才引进困难重重，受到甘肃省委、省政府发文通报批评。这是一种典型的政策执行变异现象，违背了党中央国务院关于放管服改革的总体政策，违背了甘肃省委组织部等部门印发的《关于进一步做好省属高校和科研院所高层次人才引进工作的通知》（以下简称《通知》）中“给用人主体放权”的根本宗旨，将放管服改革变成了新的“管卡压”。

放管服改革中出现政策执行梗阻现象，主要原因是如下几个方面。

一是思想观念问题。一些领导干部对党中央国务院放管服改革与行政审批制度改革总体部署的重要性理解不到位，对如何更好推进放管服改革、改善营商环境、激发市场主体活力和社会创造力无想法无措施；一些部门领导长期以来习惯于通过审批实施管理，认为管理就是审批，对审批很在行、对服务则很迷茫；个别领导干部甚至将手中的审批权力视为自己的“一亩三分地”，将重重设置证明程序与盖章流程视为推卸自身责任的“先手棋”，将高校和科研院所来回跑、求自己批准视为自身权威存在的依据或谋取个人私利的重要手段，唯一抛于脑后的是扭转甘肃省人才严重流失局面、尽快引进高层次人才促进甘肃省高质量发展的责任与担当。

二是放管服改革政策不完善导致执行漏洞。甘肃省委组织部等部门印发的《通知》要求“给用人主体放权”，将引进高层次人才由事前审批改为事后备案，这一放管服政策很好，但这一政策设计本身存在放权不到位、要求不明确、措施不配套的问题，导致执行变异的漏洞。第一，该《通知》要求“全面落实用人自主权”，但又要求“事后备案”，而且留下了一个“对确需审核审批的事项”依然需要相关“审批、备案手续”的尾巴，也为相关部门增设“审批、备案手续”和环节打开了方便之门。第二，该《通知》对放管服政策如何执行没有系统设计。如何进行“事后备案”，备案的流程与方式、涉及的部门之间的关系如何处理等都付之阙如，这种有政策无措施、有原则无详规的“孤岛政策”是现在一些地方出台的“不便实施不好实施不能实施”政策的通病。第三，该《通知》在放管服改革政策设计中忽视了绩效评估与投诉处理体系的建设，高校和科研院所等用人单位如何评价主管部门绩效、如何监督反馈都无规定，只是笼统规定了“问责”，把问责作唯一的保障条款，忽视了问责手段的事后惩罚性质，对事中的用户评价与诉求这些更关键的因素基本忽视，这也导致我们很多政策执行问题只有在漫长的执行失败后才能被发现和纠正。

三是执行体制机制不健全导致政策执行变异。党的十九届四中全会提出，要“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”，特别强调要进一步完善行政执行的实施、评价、问责等机制，确保各项政策举措执行有力、落实到位；还要强化对行政权力的制约和监督，完善各项监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力，各种行政行为规范、透明。甘肃省人力资源和社会保障厅出台政策，既未征求甘肃省委人才工作领导小组成员单位意见，也未提交省委人才工作领导会议审议，属于违法违纪行使行政决策权、越权行使权力；将“事后备案”程序歪曲为“招聘计划备案、考试体检备案、审批结果备案”三个事实上的事前审批环节，属于典型的不当行使权力、滥用行政裁量权。由此可见完善行政决策、执行、监督体制，推进国家机构职能优化协同高效的重要性。

解决放管服改革政策执行中的变形走样问题，要采取切实有效的治理措施。

一是加强对党员领导干部的初心使命教育与公共管理知识培训，使之牢固树立正确的权力观和责任观。党员领导干部要深刻认识到一切行政机关要为人民服务、对人民负责、受人民监督，要增强对建设人民满意的服务型政府重要性的认识；要对领导干部和公务员进行系统的公共管理知识培训，使之深刻理解推进放管服改革、营造一流营商环境、激发市场活力与社会创造力的重要性与方法；要对领导干部和公务员进行深入的主题教育，使之增强加快本地经济社会高质量发展的使命感责任感，积极担当作为。

二是完善放管服改革的政策设计与配套措施。放管服改革的相关政策要目标明确、政策鲜明、要求刚性，堵塞住政策可被利用的各种漏洞，特别注意不要留下“特殊情况”“其他情形”等可资利用的后门与尾巴；政策只规定通用情形，特殊情况要作为个案在实际办事过程中一事一议处理。作为省级的放管服政策，在出台政策的同时要规定明确的政策实施流程与方式、部门间协调机制与方法、办理程序数量与时限，不要再让下级部门去制定出台“实施细则”。对市场主体、事业单位与社会组织的放权要严格论证、放权到位，属于市场主体与社会主体可完全自主处理的事项，取消行政审批与许可后不要再要求“备案”，或可将“备案”改为“事后通知”。放管服政策要建立用户导向的政策实施机制，向政策目标用户公布投诉电话、建立公开的投诉平台、畅通投诉热线，鼓励用户积极投诉举报违法违规行政行为，从而及时纠正政策执行中的偏差。

三是完善行政权力运行的相互制约与监督机制。在政策执行过程中，要健全部门协调配合机制，完善部门会商制度和行政协助制度，防止政出多门、政策效应相互抵消。要加强办事流程公开透明，推广“一网式”“一门式”“一站式”服务，使“最多跑一次”成为底线要求，最好是一次都不用跑。行政执行是行政决策的具体落实；要进一步完善决策制度，完善行政机关的决策规则与决策程序，建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，建立健全重大决策终身责任追究制度、决策反馈纠偏机制和决策责任倒查机制；要加强规范性文件备案审查，建立文件清理长效机制；要完善政企政社沟通机制，在政策制定中要充分听取企业、行业协会商会、事业单位与社会组织意见，增强公共政策制定透明度和公众参与度。行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证，要健全不当用权问责机制，重点监督监察违法行使权力、越权、专断、盲目决策、滥用行政裁量权、违反正当程序标准、不作为、利用权力谋取个人私利等不当用权行为。完善政府绩效评估制度，用为民办事的实效作为评价政府部门工作的重要标准。