检察机关参与海洋环境公益诉讼

樊华中

（上海市奉贤区人民检察院，上海 201499）

众所周知，我国是海洋大国，大陆海岸线1.8 万多公里，海岛岸线1.4 万多公里，主张管辖海域总面积300 万平方公里。①海洋是生态环境的重要组成部分，因此保护海洋也是打好污染防治攻坚战的重要组成部分。检察机关打好污染防治攻坚战中，离不开通过公益诉讼参与保护海洋工作。在海洋环境公益诉讼方面，检察机关主要通过依法对海洋环境行政监管部门的行政执法进行法律监督，对于行政机关未能及时正确承担执法责任而产生的危害海洋环境建设的行为提起公益诉讼，通过对海洋活动的相关行为主体污染海洋环境提起公益诉讼等活动实现公益保护目标。

最高人民检察院在2019 年初印发了《关于开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》，决定开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动，要求沿海相关省份的检察机关以全国人大常委会海洋环境保护法执法检查发现的问题为线索，充分发挥检察机关公益诉讼职能，督促有关行政机关依法履行职责，保护和改善海洋生态环境，保护海洋资源，保护人民群众身体健康。检察机关参与海洋环境保护公益诉讼工作虽然重要，但是检察机关应当结合自身的法律监督职责，既不能越位，也不能缺位。根据在检察公益诉讼工作有特殊的流程，特殊的管辖范围，特殊的工作目的，本文以控制论②思想为依据，从检察机关对海洋环境公益保护信息获取机制、信息筛选研判机制、信息转化机制、信息终结处理机制等四方面论述，选论述检察机关是如何开展海洋保护公益诉讼。

一、检察机关海洋环境公益保护信息获取机制

海洋环境公益保护具有明显的公益性质，根据近代以来公益管理权由国家集中行使的基本法理，国家作为公共利益保护的第一责任人，在公共利益的保护名义下，可以对行政相对管理人（单位或自然人）影响海洋环境的生产经营等各种活动行使行政管理权限。检察机关作为国家的法律监督机关，依法对国家机关和特定人员执行法律的情况开展监督，但这种监督活动大多属于间接性的。相较而言，行政机关凭借行政管理权在行政相对人违法的信息发现机制上，无论在理论层面还是实践层面，相比检察机关对于海洋环境公益的保护，都有明显的制度优势。

根据2017 年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第5 条，国家环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级以上地方人民政府均是海洋环境监督管理的行政单位。上述6 种类别的行政单位对于海洋环境功能规划、海域使用、海洋环境保护规划，海洋环境污染防治，海洋生态保护等工作均具有直接的行政管理权限。行政机关可以直接获取企业生产经营的所有信息，直接介入企业的生产经营，并在发现企业可能存在违法情形时，直接停止某些行为。

相比于上述行政管理权限，检察机关对相关企业生产经营者并不拥有类似于行政机关的权力。根据基本的经验，要获取行政相对方或者是被监督人是否存在违法的情形，最具控制力的权源就是能够直接决定行政相对人或者被监督人生存、发展命运的权力。显然，检察机关并不拥有上述这些权力，因此造成了检察机关监督企业经营活动、监督行政执法等活动在实现海洋环境保护方面具有明显被动性。对此，检察机关应采取何种措施破解此难题？

实践中这一举措被称为线索获取机制。按参与机关所属的性质不同，基本上可以分为内外对接和内内对接。所谓的内外对接，主要是指检察机关与相关行政机关签署合作协议、框架协议等，就行政执法中发现的海洋环境保护违法线索实施信息共享，共同围绕着保护海洋环境的公益目的，对违法线索实施核查，并采取相应的行政管理措施。在中央层面，最高人民检察院与国务院下属的九部委签订了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，加强了检察机关与相关行政机关的信息合作。在全国地方层面，各省份，市县、区县检察院都在开展相应的线索对接工作。在各个检察院之间也存在着相应的线索协作，如通过检察一体化在上下级或跨院间的信息协作。比如，福建沿海七地检察院会签了《守护福建海岸线生态检察协作机制》，在2019 年年初就成为了全国唯一建立和启动全省性涉海生态检察协作机制的沿海省份。③不过，实践中更常见的内外对接是由检察院与所属的区、县、市等环境保护、海洋管理、海事管理机关开展正式或者非正式的联席会议，就工作中所收集的线索进行信息共享，由此获取侵害海洋环境利益的违法甚至犯罪行为线索。当然，最重要的工作是，检察机关在开展公益诉讼工作时首先会向地区党委、政府的主要领导、分管领导汇报、通报工作，争取党委、府委的工作支持。所谓内内对接，是指检察机关内部各部门之间的协作。比如，刑事检察部门把在刑事办案中获得的线索移交给公益诉讼检察部门；控告申诉部门把在受理控告申诉中发现的线索移交给公益诉讼检察部门。

按信息来源的方式不同，可以分为依托于行政机关的信息获取方式，和检察机关自行获取信息的方式。上述的内外对接信息获取方式就是依托于行政机关的信息获取方式。现实中检察机关还会依托于12309 检察服务平台、新闻媒体，相关权利人的控告、申诉、举报的方式，获取侵害海洋利益的违法犯罪行为线索。

二、检察机关海洋环境公益保护信息研判筛选机制

信息加工处理是对收集来的信息进行去伪存真、去粗取精、由表及里、由此及彼的加工过程。这是实现信息时间及价值目标的重要环节。检察机关通过内外对接、内内对接收集到的各种信息，并非都是符合最终公益诉讼目的的有效信息，对具有公益诉讼价值的线索进行核查、核实，可称为信息研判、线索筛选机制。

检察机关内部的信息研判、线索筛选机制的工作，各地具体做法可能不太一样。有的基层检察院在具体案件办理中由部门负责人直接对案件线索的价值进行评估，有的地方部分负责人委托资深检察官对案件线索的价值展开评估，有些地方是直接授权经验较为丰富的助理对案件线索的价值展开评估。检察官的经验判断主要在于线索已经提供的证据材料、既有的证据材料可以挖掘的深度、既有线索与上级检察院或者中央决策部署的契合度。当然，为了防止个别检察官对具有重大价值的线索误判，不同的地方检察院会有一些“回头看”机制，主要是重新筛选、重新挖掘线索等工作制度。

在目前可统计的线索成案范围之内，行政公益诉讼占了大多数。据检察机关相关数据统计，在2015 年5 月开始的13 个试点省份检察机关办理公益诉讼案件开始，在两年之内收集的案件线索总数是11226 件，立案总数是9053 件；通过诉前程序解决公益诉讼线索中的问题数是7903 件，提起公益诉讼案件1150 件。据此可以发现，案件线索从发现再到立案，再到最终提起公益诉讼，呈现出节节递减的趋势。在试点期间内，在收集到的11226件案件线索数中，民事案件线索为1169 件，行政案件线索为10057 件，行政案件线索数占到了89.59%。2017 年6 月正式行使检察公益诉讼权之后，整体趋势未发生大的改变，行政公益诉讼案件仍占据了检察公益诉讼案件的大部分。

在海洋环境公益诉讼中，检察机关通过内外衔接，内部衔接获得的案件线索总量并不是很多，但是每一个案件线索的价值都很高，基本上线索确定后案件相对就能确定。

三、检察机关海洋环境公益保护信息转化机制

目前检察机关在公益诉讼中的地位讨论，已经从是否具有诉讼主体资格转移到第一顺位或第二顺位的讨论中。在海洋环境公益诉讼中，现有理论成果研究认为，我国海洋环境民事公益诉讼的适格原告范围应包括海洋环境监督管理部门、符合条件的社会组织和检察机关。具体诉讼过程，需针对不同类型、不同区域的海洋环境损害案件的特点与挑战，在不同案件中对适格原告顺位进行具体安排。④有关机关根据《海洋环境保护法》第90 条规定提起的海洋环境诉讼，其所保护的客体是环境公共利益，因此在性质上属于环境民事公益诉讼。根据目前环境公益诉讼的法律框架，海洋环境行政机关、检察机关与符合条件的环保组织，都有提起海洋环境民事公益诉讼资格，其中又以海洋环境行政机关为优。⑤根据《海洋环境保护法》不同条文的规定可以认为，《海洋环境保护法》中所提及的“海洋环境”并不等同于“海洋生态”。海洋环境一般狭义上指海洋自然环境，地球上广大连续的海和洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于海水中的物质、海底沉积物和海洋生物。海洋生态多指生物性的，包括海洋生物之间及海洋生物与其海洋环境之间的相互关系。海洋自然资源和海洋生态（环境）损害诉讼包含两种不同性质的诉讼，检察机关应以不同的诉讼主体地位参与。其中，海洋自然资源损害赔偿诉讼是救济国家所有的自然资源损害的私益诉讼，依据《行政诉讼法》《公益诉讼司法解释》的规定，检察机关应是督促起诉主体；而海洋生态(环境)损害赔偿诉讼是救济社会公共利益的公益诉讼，依据《海洋环境保护法》《民事诉讼法》《公益诉讼司法解释》的相关规定，检察机关应是补充起诉主体。⑥

值得注意的是，在自然科学视角中，环境污染是多因一果的关系。环境参与主体多样、环境监督主体多样、环境影响因素多样，这些都可能导致海洋环境污染。面对如此复杂的局面，检察机关如何在多因一果的关系中确定具体的致害因素，是一个重大考验。对此，检察机关在收集到案件线索后，在自行审查期间会借助一定的外脑来帮助案件的分析处理。在大部分环境污染损害发生后，确定损害的具体价值、恢复环境的途径基本都会依赖专业性的认定结果。长期以来，环境污染损害鉴定难、费用高、周期长等困难一直困扰着检察机关，这也是最高人民检察院、全国各地省级检察院推动设立鉴定机构或寻找鉴定机构的重要背景。海南省检察院在办理一起行政公益诉讼案件中，邀请了14 家省环境损害司法鉴定机构代表就鉴定评估标准的一系列问题开展讨论，共同研究补植复绿、增殖放流、土地复垦等公益损害修复方式。⑦上海市宝山区人民检察院针对上海宝山地区的排污口、排涝泄洪口水闸监测未全部覆盖的问题，调取了宝山区入河排污口、邻近海域的清单及监测数据，并前往华东师范大学求助海洋专家提供专业咨询。

四、检察机关海洋环境公益保护信息终结处理机制

检察机关对公益诉讼的线索收集、研判、处理的最终目标都是服务于公益诉讼，因此，检察机关对公益诉讼线索以何种方式终结可以称为检察机关的信息终结处理机制。从信息涉及的范围看，检察机关目前对于海洋环境与海洋生态的公益保护都有所涉及。根据最高人民检察院在2019 年初印发的《关于开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》，检察机关对于海洋公益诉讼的保护范围主要集中在：第一，入海排污口设置方面；第二，陆源污染防治方面；第三，海上污染防控措施方面；第四，海洋生态保护与修复工作方面；第五，海洋环境监督管理制度落实方面。在具体的公益诉讼对象方面，检察机关海洋环境保护区分行政机关与行政相对人两种对象，并采取不同的诉讼策略。

（一）行政公益诉讼之诉前程序

目前为止，检察机关对于行政机关作为公益诉讼被告采取了审慎态度，一般在提起行政公益诉讼之前，都会充分考虑当地的实际情况、海洋质地的规律，并与行政机关进行充分的沟通。通过诉前圆桌会议、诉前检察建议等方式，促使其依法履行职务。目前大部分的检察公益诉讼案件都是通过诉前程序予以解决。在海洋环境公益诉讼中，检察机关也大多数通过诉前圆桌会议、诉前检察建议等方式要求海洋环境监督管理部门、属地的环境保护部门积极履行法定职责。

（二）行政公益诉讼

在检察机关开展的大部分行政公益诉讼案件中，都是通过公益诉讼至诉前程序解决了行政机关行政违法问题或者未履行职责问题，真正由检察机关对相应行政机关提起行政公讼在法庭交锋的少之又少。据现实经验看，检察机关提起行政公益诉讼的主要基点在于行政机关依法履行职责后，能否杜绝违法现象继续发生以及对于已经发生的违法现象所造成的损害能否得到及时的修补。这也是现实当中检察机关和行政机关争议的焦点所在。换言之，行政公益诉讼的主要争议点在于行政机关执法与后续的违法行为造成的损害是否能够及时修补之间的矛盾。

案例：海南省文昌市人民检察院诉文昌市海洋与渔业局不依法履职案

2018 年4 月3 日，文昌市检察院在文昌市冯家湾海域调查时发现大量定置网（经鉴定为禁用捕捞渔具），随后向文昌市农业农村局发出诉前检察建议，要求其对辖区内所有使用小于最小网目尺寸的定置网依法进行清理，并对非法捕捞行为进行处罚。文昌市农业农村局开展专项清理行动后，于6 月25 日回函称，共发现101 张定置网，处理方式为劝导渔民自行拆除67 张，强制清理31 张，查获使用定置网捕捞作业的渔船3 艘并予处罚。

对此，文昌市检察院多次实地查看、跟进监督，发现涉案海域内仍有违法定置网。文昌市检察院认为，文昌市农业农村局劝导渔民自行清理的处置方法不符合法律规定，对违法行为的证据未进行保存，对可能构成犯罪的行为也未移交相关部门处理，从而未能有效遏制非法捕捞行为。为此，文昌市检察院以文昌市农业农村局未完全履行法定职责为由诉至海口海事法院。

针对文昌市检察院的起诉意见，被告文昌市农业农村局辩称，其已经根据《检察建议书》的要求，严格依法履行法定职责，对管辖海域的非法捕捞情况进行全面清理。然而非法捕捞具有反复性、机动性、持续性等特点，难以从根本上杜绝。现有条件下，也无法对管辖海域的使用情况进行全面监管。本案中，检察机关跟进监督时发现的非法捕捞情况，不排除是清理工作完成后，渔民重新设置网具进行捕捞的情形。文昌市农业农村局认为，其对相关非法捕捞行为处理并无不当，不存在未依法调查取证、不保存可能灭失的证据的情况，在执法过程中也未发现可能构成刑事犯罪的情形。⑨

本案的诉讼结果是，海口海事法院于2019 年9 月19 日开庭宣判确认被告对辖区海域内的违法定置网未完全履行法定职责的行为违法，责令被告在判决生效后六个月内履行查处辖区海域内违法定置网的法定职责。

本案的判决具有以下启示意义：第一，行政机关的抗辩是否成立？第二，行政机关的抗辩是否具有后续的普遍意义？本文认为，海口海事法院确认了被告对于辖区海域内的违法定置网未完全履行法定职责的行为违法，但是并不能否认违法定置网的取缔是否要区分相应的时间节点。虽然案件的细节并未透露，但至少要区分如下的时间点：①检察机关发现违法定置网存在的时间点，②检察机关向行政机关提出取缔违法定置网的时间点，③行政机关收到检察机关取缔违法定置网检察建议的时间点，④检察机关制发检察建议后再次发现违法定置网仍然存在的时间点，⑤行政机关被要求再次取缔违法定置网的时间点，⑥检察机关再次发现违法定置网仍然存在的时间点。检察机关多次发现定置网仍然存在、行政机关被多次发现未依法履行职责、履行职责后损害后果仍然存在的时候，才能证明行政机关存在未履行职责的行为。据此，才可以提出行政机关未依法履行行政职责的违法控告。本文还认为，行政机关的抗辩并非没有合理性。尤其是在行政机关的有限执法资源与行政相对人无限违法存在矛盾的情形下，行政机关难以利用有限的执法资源去杜绝行政违法行为的反复性、机动性、持续性。只要行政机关能够提供充分的证据，违法行政行为是与检察机关第二次发现违法行为时间点的行政相对人不具有同一性时，其抗辩即能够成立。换言之，检察机关不能以新的行政相对人违法致损去苛责行政机关的初次行政。这是行政一事不二罚在行政机关违法行为领域判断的具体应用。

（三）民事公益诉讼

根据2017 年修订的《民事诉讼法》第五十五条规定，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，在行政机关没有依法履行职责，或者社会组织没有起诉的情况下，检察机关可以担当起公益诉讼的主体。不过在现实中，检察机关多会采取支持行政机关起诉或者支持相关民事公益诉讼组织提起公益诉讼的方式，而非直接采取民事公益诉讼。检察机关自身提起公益诉讼，多是依托刑事诉讼提起刑事附带民事公益诉讼。

案例：2017 年7 月1 日《民事诉讼法》修改施行后，全国首例由检察机关支持起诉的海洋生态环境保护公益诉讼案件

2017 年7 月3 日，广东省中山市检察院支持中山市海洋与渔业局向广州市海事法院提起一宗破坏海洋生态环境的民事公益诉讼案件。中山市检察院在履职过程中发现，冯某林经营一处位于中山市横门东出海航道12 号灯标北堤的围垦用于水产养殖，为防止海水水浸、鱼虾流走，冯某林与彭某权、何某生、何某森商议，从东莞市某镇码头运输废弃胶纸共800 立方米至上述围垦进行倾倒。不久，彭某权等人实施违法行为时被执法部门查获。第三方检测机构对所倾倒的废弃胶纸进行检测，显示含有毒有害成分的混合废弃物，对土壤和周边的地表水造成严重污染，给渔业造成重大损失，人体若食用此类受污染的水产品，会给健康带来巨大风险，垃圾渗滤液进入受纳海水后会对海水造成严重污染，海洋生态系统被打乱，此次污染事件导致相关经济损失和生态环境损害恢复费用近800万元。中山市检察院对上述案件审查后，会同了中山市海洋与渔业、环保、公安等部门多次组织召开联席会议。2016 年12 月7 日督促中山市海洋与渔业局向彭某权等违法行为人提起民事公益诉讼，要求停止侵害、修复受污染的海洋环境并赔偿相关经济损失。在公益诉讼中，中山市检察院应中山市海洋与渔业局请求，协助其调查取证、提供法律咨询。为了取得诉讼协同效应，及时进行利益止损，中山市检察院又向市环保部门提出检察建议，督促市环保部门及时对污染区域的废弃胶纸进行清理。中山市环保部门全面采纳中山市检察院检察建议，责令彭某权等违法行为人立即清理，并制定由环保部门实施代处置的方案报送市政府审批。⑩

其实在这个案件中，检察机关首先是对冯某林提起了倾倒固体废物罪的刑事诉讼，然后根据刑事诉讼案例线索，发现了其倾倒固体废物的行为给海洋环境造成了损害。但是，对于海洋环境损害的赔偿请求权，根据《海洋环境保护法》以及《民事诉讼法》的相关规定，检察机关的民事公益诉讼属于第二位，因此，根据《民事诉讼法》第五十五条规定，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。鉴于前期行政主管机关的良好合作态度，检察机关没有单独提起民事公益诉讼的必要，转而采取了支持公诉的方式，实现了海洋环境的公共利益保护。

注释：

①全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国海洋环境保护法》实施情况的报告（2018），发布日期2018 年12 月24 日。

②[美]N·维纳：《控制论》，郝季仁译，北京大学出版社2007 年版，第1 页。控制论的思想和方法已经渗透到了几乎所有的自然科学和社会科学领域。维纳把控制论看作是一门研究机器、生命社会中控制和通讯的一般规律的科学，是研究动态系统在变的环境条件下如何保持平衡状态或稳定状态的科学。控制的基础是信息，一切信息传递都是为了控制，进而任何控制又都

有赖于信息反馈来实现。信息反馈就是指由控制系统把信息输送出去，又把其作用结果返送回来，并对信息的再输出发生影响，起到制约的作用，以达到预定的目的。

③雷闽娟：《福建检察机关全力推进海洋环境保护检察工作》，http://www.pafj.net/html/2019/yaowen_0313/106607.html，2019年3 月13 日，访问日期，2019 年10 月1 日。

④陈惠珍，白续辉：《海洋环境民事公益诉讼中的适格原告确定：困境及其解决路径》，《华南师范大学学报：社会科学版》2018年第2 期，第162 页。

⑤段厚省：《海洋环境公益诉讼四题初探——从浦东环保局诉密斯姆公司等船舶污染损害赔偿案谈起》，《东方法学》2016 年第5 期，第37 页。

⑥竺效，梁晓敏：《论检察机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位》，《浙江工商大学学报》2018 年第5 期，第19 页。

⑦《海南省检察院与环境损害司法鉴定机构共建协作机制》，http://www.hi.chinanews.com.cn/hnnew/2019-04-27/488790.html，2019 年04 月27 日，访问日期：2019 年10 月11 日。

⑧李轩甫：《保护海洋生态不容有失》，http://www.hi.jcy.gov.cn/webSite/module/M101/view/563835/00680017，2019年9月26日，访问日期：2019 年10 月10 日。

⑨佚名：《文昌市检察院起诉市农业农村局》，《海南特区报》2019 年7 月3 日，第8 版。

⑩中山检察院：《全国首例由检察机关支持起诉的海洋生态环境保护公益诉讼案件：偷倒垃圾污染海水土壤被索赔近800 万元》，https://www.sohu.com/a/204000171_726570，2017 年11 月12 日，访问日期：2019 年10 月10 日。