供给侧改革视域下陕南易地移民(脱贫)搬迁工作的困境与对策研究

万 茗

(商洛学院马克思主义学院，陕西商洛 726000)

十九大报告明确指出：“坚决打赢脱贫攻坚战……重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[1]。即从现在起到2020年，要实现现有贫困人口全部脱贫，补齐小康社会的最大短板，全面建成小康。这是我们党在全面建成小康社会决胜阶段，为实现中华民族伟大复兴的中国梦向世人作出的郑重承诺。为切实解决好这个问题，国家提出了宏观脱贫的六大举措，通过产业扶持、转移就业、移民搬迁、教育支持、医疗救助、社保兜底等努力实现7 000万贫困人口的脱目标，移民搬迁作为脱贫的重要举措被摆在了十分关键的位置。

陕南位于105°30′～110°1′ E、31°42′～34°24′ N，地处秦岭南麓，巴山北坡，因居于陕西南部而得名。东西长525 km，南北宽约300 km，面积69.950 km，占陕西省总面积的34.01%。辖商洛、汉中、安康3市28个县区人口约920 万，约占全省人口总数的24%。陕南因地处秦巴集中连片特困地区腹地，属国务院确定的秦巴山区连片贫困地区和陕西省深度贫困地区。由于地质历史中经历了多次地质运动，地形地貌以山地丘陵为主，属自然灾害多发区。2010年“陕南7·18特大洪灾”导致陕南3市23个县(区)严重受灾，开荒拓土、广种薄收的耕作模式成为自然灾害频发的诱因，背山面河的建房习惯使得花费终生积蓄千辛万苦修建的房屋在泥石流面前不堪一击，陕南俨然已经“一方水土养不活一方人”了。

“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，这不仅体现着社会的良心和公平正义，而且还事关全面建成小康社会，事关增进人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长洽久安，是社会主义的本质要求和中国共产党的重要使命”[2]。为此，陕西省“从2011年5月开始启动陕南移民搬迁工程，计划用10年时间把居住在中高山地地质灾害易发区的240万山区群众搬迁转移到安全宜居宜业的浅丘或川道地带”[3]。作为在全国率先进行移民搬迁试点的地区之一，陕南移民搬迁紧扣“搬得出、稳得住、能致富”目标，坚持“集中安置、城镇安置、楼房化安置，避灾搬迁优先、特困户搬迁优先”的原则，因地制宜，科学规划，精心组织，强力推进，取得了显著成效，实现了减灾安居，做到了精准脱贫，改善了生态环境，加快了城乡一体，带动了陕南地区经济社会全面发展，为全国“十三五”移民搬迁政策的出台提供了陕南模式，贡献了陕西智慧。

但是，目前陕南移民搬迁工作存在诸多问题，突出表现为：一方面政府投入巨资建设移民小区，建设工地热火朝天，建成小区风景如画；另一方面广大搬迁户观念落后，不愿易地移民搬迁，甚至出现逃避和应付现象，导致部分移民小区空空荡荡入住率偏低。发人深省、令人深思的背后，究其根源，乃是陕南移民搬迁的供给侧存在诸多的问题所致。

近年来，学术界围绕移民搬迁展开了积极研究，主要集中在社区治理、产业引领、制度建设、文化传承、布局规划、绩效考核、规范管理、美丽乡村等八大领域。而围绕供给侧结构性改革开展移民搬迁研究的较少，因此，从供给侧结构性改革视域来研究陕南移民搬迁工作，着力改革供给体系，改良供给产品，改善供给服务，对于解决好陕南乃至全国移民搬迁工作存在的问题，助推新时代国家扶贫攻坚战略任务的最终完成，具有十分重要的现实意义。

1 供给侧结构性改革理论的启示

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧结构性改革”概念，强调我国的治国思路应着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。由此，“供给侧结构性改革成为中国全面深化改革的重头戏、主战场、深水区、攻坚区，对全面建成小康社会的进度发挥着关键性作用”[4]。事实上，供给侧结构性改革强调以供给侧为突破口，其理论溯源来自于西方供给学派思想，但又与其有本质区别。

1.1理论溯源西方供给学派是20世纪70年代在美国兴起的一个资产阶级经济学流派，强调经济的供给方面，认为需求会自动适应供给的变化，因而得名。

1.1.1萨伊定理。因由19世纪法国经济学家萨依最先提出而得名，而真正提出相关理论的是英国供给学派经济学家穆勒。该定理主张供给创造需求，生产者进行生产劳动的根本原因是具有消费其他商品的需求。至于需求的原因是因为在商品的流通过程中，生产者的生产引起了对其他商品的需求，因而整个经济体系也就达到了循环，某一数量商品供给也就带动了对相同数量商品的需求。因此，萨伊定理主张打破垄断、减少管制、减少税收，通过市场机制来实现供求均衡。

1.1.2拉弗曲线理论。1929—1933年资本主义世界经济危机使萨伊定理失效而凯恩斯主义大行其道，而20世纪70年代忽如其来的“滞胀”局面又催生了新供给学派理论。1974年，美国供给学派经济学家拉弗为了说服福特总统的白宫助理切尼，使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”困境，即兴在华盛顿一家餐馆的餐巾纸上画了一条抛物线[5]，拉弗曲线理论由此得名。为纠正凯恩斯主义过分注重刺激需求的主张，拉弗曲线理论认为当消费产生不足的时候，必须通过减免税收来促进企业生产促成税收增加，即“减税的目的是为了加税”；政府的税收与税率关系存在着一个转折点，税率高过转折点就会导致企业撤资经济萧条，而税率接近转折点达到最优值时税收才会最高。

1.1.3供给革命。里根任美国总统后，接受了供给学派的理论主张，在美国掀起了一场供给革命。他强调“政府不是解决问题的办法，政府恰恰就是问题的所在”，主张大幅减税支持企业发展，鼓励行业竞争盘活市场机制，削减社会福利缩减政府规模，减少政府干预实现自由贸易，基本上解决了美国经济的“滞胀”问题。

1.2基本启示

1.2.1供给侧结构性改革理论与西方供给学派思想存在本质区别。首先，理论背景不同。供给侧结构性改革理论背景是以宏观经济下行而产生的经济增长“新常态”，具体表现为：经济增速的放缓、技术性后发优势的消失、经济转型升级的新动力机制尚未形成；而西方供给学派理论背景是美国于20世纪70、80年代突发的经济“滞胀”现象：一方面经济增长停滞并由此引发大量失业；另一方面通货膨胀加剧导致物价持续上升，社会动荡不安。

其次，观点思路不同。其一是理论观点不同。供给侧结构性改革既不实行需求紧缩，也不放弃需求管理，强调释放新需求，创造新供给，改善供给环境，优化供给机制，改进供给制度，激发经济活力。而西方供给学派片面强调经济增长的唯一源泉在供给侧，主张与需求管理彻底决裂。其二是基本思路不同。供给侧结构性改革强调的是解除供给约束和供给抑制，注重以高质量制度供给和环境供给，来提升全要素劳动生产率；西方供给学派认为增加生产和供给必须通过增加投资和劳动特别是增加投资来实现，基本思路仍在需求侧“三驾马车”传统框架内。其三是政策侧重点不同。供给侧结构性改革强调“以人民为中心”，注重有效市场与有为有限政府的结合。而西方供给学派理论主张新自由主义，强调减少政府干预，推崇无为政府。

再次，改革举措不同。供给侧结构性改革主张用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构的适应性和灵活性，使供给体系更好地适应需求结构变化。而西方供给学派主张大幅度减税和削减社会福利以刺激经济增长，减少政府干预，缓解赤字压力，以期有效平抑通胀。

1.2.2供给侧结构性改革理论与移民搬迁具有辩证统一关系。首先，供给侧结构性改革理论对移民搬迁具有理论支撑和实践指导作用。一方面，供给侧结构性改革理论为移民搬迁提供理论支撑。供给侧结构性改革理论以供给侧改革作为切入点，以结构性调整作为改革方式，按照市场导向的要求来规范政府的权力，激发经济社会发展活力，“不仅是一种手段，而且更是一种思维”[6]，将成为当前及以后相当长时间内我国社会主义市场经济发展的基本指导思想之一。移民搬迁自启动以来，尤其是“十三五”开局上升为国家战略以来，在供给侧结构性改革理论的支撑下，突出强调优化供给结构，提高全要素生产率；增强供给能动性，强化引领性供给；提高供给的适应性，增强有效性供给；提高供给的针对性，增强精准性供给，取得了举世瞩目的成就。另一方面，供给侧结构性改革理论为移民搬迁提供实践指导。供给侧结构性改革与西方供给学派“供给管理”有本质区别，其核心是放松管制以释放活力，降低制度性交易成本，提高供给体系的质量和效率，提高投资有效性，其实践范畴可分为产业转型、要素创新、制度改革3个层面，对移民搬迁的实践指导作用体现在：在产业政策方面，要兼顾产业主导与产业升级为引领，坚持产业的领先性和科学性，不做淘汰产业及高能耗产业；在产品供给方面，要强调数量与质量并重为保障，坚持供给的有效性和全面性，保证公共服务产品配套力度；在后续服务方面，坚持人民中心理念，反对“唯政绩论”，减少政府干预，简政放权，切实发挥市场的有效配置作用实现移民搬迁的社会化市场化可持续化。

其次，移民搬迁对供给侧结构性改革理论的进一步丰富和发展具有一定促进作用。移民搬迁作为国家“十三五”扶贫攻坚战略的重大举措之一，对全面建成小康社会已经发挥了并还将持续发挥重要作用，其制度的完善、体制的构建、机制的健全以及对整个国家经济社会发展所带来的巨大利好效应，必将进一步推动供给侧结构性改革理论的丰富和发展，为全面建成小康社会发挥应有的作用。

2 陕南移民搬迁工作的困境

2.1总体情况“十二五”期间，陕南三市移民搬迁“已累计投入各类资金595亿元，完成32.4万户111.89万人的搬迁任务，扶贫搬迁14.48万户50.64万人；已累计建成集中安置点2 252个，其中5 000户以上规模的17个，集中安置29.3万户102.5万人，集中安置率达到90.43%；搬迁群众人均收入由搬迁前的4 151元增加到7 478元；与2010年相比地质灾害和洪涝灾害伤亡率分别下降80%和70%”[7]。“十三五”期间，还将完成35.36万户的搬迁任务，对应搬未搬的4.6万户“两灾户”、19.9万户贫困户，分别于2018、2019年两年搬迁完毕，确保2020年全面完成陕南移民搬迁任务。陕南移民搬迁的实施，改变生存环境，从根本上破解山区精准扶贫难题；促进人口聚集，为山区城镇化提供现实路径；整合公共资源，有效推进城乡公共服务均等化；主动避让自然灾害，有效解决地质灾害防治难题；人退林进，有效促进生态功能恢复。搬迁群众的居住环境极大改善，生活方式极大转变，生活质量明显提高，原住地生态环境得到了极大保护，成为一项名副其实的惠民工程，对促进经济社会发展的全面发展发挥了重要作用。

2.2陕南移民搬迁的困境

2.2.1缺乏主导产业引领，就业渠道单一，制约移民后续生计发展。一是缺乏主导产业引领。陕南3市28个县区中有21个属于传统的国家或省级贫困县，经济基础薄弱，工农业发展缓慢，第三产业起步较晚，尚未形成支柱产业，导致区域性主导产业缺乏，就业吸纳能力低，难以对移民搬迁发挥引领作用。

二是移民就业渠道单一，后续生计困难。由于移民搬迁时间紧、任务重，各级政府目前更多考虑的是如何“搬得出”，大部分移民因为缺少资金和技术，后续生计无着，自谋出路不得，生活难以保障。“汉中市佛坪县部分移民2007年因生态移民搬迁，由于从农村到城镇后不能适应城市生活，就业渠道窄，收入不稳定，生活成本增加，家人难以团聚，2011年又先后返回原居住地”[8]。这种情况应引起足够的重视。

2.2.2缺乏融资机制，政府财政负担大，移民搬迁成本高。一是缺乏融资机制导致各级政府财政负担大。移民搬迁是一项浩大的民生工程，耗资颇巨，2011年以来陕南移民搬迁已先后投入各类资金595亿元，其中中央拨付25.0亿元，陕南移民搬迁工程有限公司提供54.6亿元，地方各级政府投入基础设施、公共服务、各类配套资金共计82.5亿元。由于缺乏有效的融资机制，投资渠道单一，导致地方各级政府财政负担大。如商洛市计划10年移民搬迁71.8万人，据测算，需要省级财政负担117亿元，需要市县财政配套45亿元，而商洛市经济总量较小，2015年地方财政收入仅有31.79亿元。

二是移民搬迁成本高，搬迁致贫问题凸显。陕南移民搬迁分散安置户的补助标准是每户3万元，统规统建户的安置标准是每户最高不超过6万元。以常见建房面积100 m2、依照目前1 500元/m2的基本造价来测算，共需建房资金15万元，除去政府补助后的资金缺口高达9万元左右。对于年人均收入不足万元的陕南农村来讲，9万元无疑是一笔巨款，足以决定一户移民的搬迁成败。事实上，陕南农村至少有1/3以上的移民无力承担自筹款项，硬性搬迁多会导致搬迁致贫。

2.2.3多山少坪，土地资源有限，移民建房选地困难。一是平地资源有限，安置建房用地十分紧张。陕南素有“八山一水一分田”之说，商洛、汉中、安康3市的山地丘陵分别占总面积的87.14%、89.8%、98.2%，平地资源十分有限，加之近年来各地招商引资，积极推进城镇化建设，产业用地瓶颈加剧，给移民搬迁安置建房用地带来很大困难。陕南计划移民搬迁240万人口，初步测算共需约1亿m2的建筑面积，建房用地十分紧张。

二是安置点农业耕地稀缺，移民生活顾虑加大。移民能否“稳得住”，安置点的配套资源是关键。由于土地资源紧缺，安置点农业耕地更为稀缺，使得相当一部分移民因没有耕地，缺乏自产自用的口粮保障而不愿易地搬迁；迁入地的原住户也因耕地紧张，不愿配合政府调剂承包地，人为增加了移民搬迁的难度。

2.2.4工作机制不到位，政策执行瑕疵明显。 一是工作机制不到位。省市移民搬迁机构多属协调性质，主体责任不明确，工作多以检查指导方式开展，形式大于内容，任务难以落实；县级移民搬迁机构归属国土部门之后，编制少，人手紧，经费难以保障，实施效果不佳；基层镇(办)事务太多，人员流动性大，理论政策水平低，工作力量薄弱。

二是责任机制难落实。陕南移民搬迁工作领导小组成员单位共涉及20多个，牵扯政策执行、项目建设、资金管理、社区管理、产业发展等方面，各自为政，合力分散，责任机制难落实；有督查无结果，有考核无奖惩，导致“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，难以调动干部的工作积极性。

三是政策执行瑕疵明显。由于搬迁对象识别不够精准，产生“搬富不搬穷”现象，导致难以实现“拔穷根”的预期；未严格执行户籍分户规定，临时分户问题严重，导致移民搬迁“户多人少，见户不见人”，移民入住率偏低；“搬少不搬老，移房不移地，移家不移产，移新不移旧”[9]现象，反映出移民搬迁政策执行过程中的特殊性和复杂性，急需进一步纠正与完善。

2.2.5供需错配，管理服务急需升级。一是供需错配，供给产品不能适应移民需求。移民搬迁的供给产品包括安置房和小区服务两部分。由于山区农民习惯于自建住房，房屋布局及生产生活习惯多年养成，很难一下子适应单元楼房的格局，供需之间表现出极强的不匹配；安置点实施小区化服务以后，物业的运营成本需要移民来承担，一定程度上增加了移民的生活成本，导致供给产品不能适应移民需求，移民安置点入住率偏低，“商洛市移民的平均入住率仅为68.4%”[10]。

二是移民融新困难，后期管理服务难度大。生产生活环境的改变，导致大部分移民一时难以融入新的生活环境，生产生活各方面都出现了不适应，且短时间内难以根除；相当一部分移民处于“两栖”境地，既不愿意放弃原住地的房屋和耕地去改善环境，又不愿意入住安置小区重新规划生活；有的移民建房不住私自出售，有的移民住新房不拆旧房浪费土地资源，给后期管理服务增加了难度。

3 解决对策

3.1抢抓战略机遇，培育主导产业，发展扶贫产业，确保移民就业增收

3.1.1抢抓战略机遇，培育主导产业。自2018年1月15日国务院正式批复《关中平原城市群发展规划》以来，陕南已先后被纳入关天经济区、秦巴山区、丹江口库区、川陕革命老区等多个国家层面经济社会综合发展规划；国家旅游局、国务院扶贫办日前印发《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》，聚焦深度贫困地区，切实加大旅游扶贫支持力度。为陕南培育主导产业，加快脱贫攻坚步伐提供了千载难逢的发展机遇。为此，要结合地方区域特色，抢抓机遇，迎头赶上，主动融入大发展潮流，积极培育主导产业，构建产业引领脱贫攻坚新格局。

3.1.2因地制宜，大力发展扶贫产业，确保移民就业增收。陕南跨越黄河、长江两个流域，在气候上属南暖温带向北亚热带过渡的区域，适合不同种类物种生长。为此，要结合陕南的实际，因地制宜，大力发展扶贫产业。如商洛市按照“因地制宜、精准施策、分类指导、长短结合、三产融合”的原则，把发展特色脱贫产业作为重要抓手，既发展核桃、板栗、中药材、食用菌、茶叶、生猪、烤烟等一批可持续发展的优势特色产业，又发展蜜蜂、魔芋、油用牡丹、林麝、鼯鼠等小众产业，大力实施旅游扶贫、电商扶贫、光伏扶贫，形成了“一村一品、一镇一业”的产业发展格局，确保了移民就业增收。

3.2盘活社会资本，丰富融资渠道，增加资金投入，确保资金安全

3.2.1盘活社会资本，丰富融资渠道。资金总量不足是制约移民搬迁的关键因素，而盘活社会资本，丰富融资渠道，形成多元投入机制是破解的唯一路径。要用足用活现有政策，积极出台奖励激励办法，千方百计吸纳民间资本、社会资本、金融资本参与移民搬迁工程，调动各级各类企业、地方经济能人、村组干部、社会团体共同参与的积极性。如商洛市商州区通过组建扶贫志愿者组织，建立社会扶贫信息平台，设立社会帮扶资金专户，支持各界人士参与移民搬迁，效果明显。

3.2.2增加资金投入，确保资金安全。2011—2013年陕南移民搬迁共投入资金441.03亿元，其中省上划拨106.07亿元，占24.05%，群众自筹188.44亿元，占42.73%，而市县一级政府的配套资金缺口还很大。“由于整个移民工程资金总量预算的前瞻性不足，对于物价上涨和通货膨胀等因素考虑得不够，原先预算的1 100亿元是远远不够的”[11]。为此，要在确保中央和省级财政支持的基础上，强化市县专项资金预算，通过项目带动、多元融资等办法多渠道增加资金总量；要加强专项资金监管，坚持专户管理、封闭运行、专款专用、捆绑结算，加强监督审计，确保资金安全。

3.3以清退老宅基地为突破口，推进城乡土地流转，坚持科学用地，积极化解土地瓶颈

3.3.1以清退老宅基地为突破口，推进城乡土地流转。要解决“搬少不搬老，移房不移地，移家不移产，移新不移旧”的“四不移”问题，必须以清退老宅基地为突破口，盘活闲置低效城乡建设用地，解决土地闲置撂荒问题，坚持“一户一宅”原则，实行拆旧补偿办法，完善老宅基地腾退复耕机制；要建立土地流转服务平台，引入企业化运营模式，出台优惠政策鼓励土地综合开发，实施土地挂牌制度，推进城乡土地流转，为移民增收开拓新渠道。

3.3.2坚持科学用地，积极化解土地瓶颈。坚持集约用地以提高土地利用率，每个集中安置点规模要达到30户以上，集中安置用地户均控制在0．013 hm2以内，分散安置每户用地控制在0.017 hm2以内，从源头上确保土地高效集约利用；严格执行住房建设标准，原则上以60 m2、80 m2、100 m2户型为主，最大不超过120 m2，严格执行以户为单位人均住房建筑面积不超过 25 m2的政策“红线”，以缓解土地压力；安置点规划坚持科学用地原则，尽量少占耕地，鼓励利用闲置地、废弃地；扩大集中安置，限制分散安置，鼓励上楼安置，奖励外迁安置，积极化解土地瓶颈。

3.4构建长效机制，提升政策执行力

3.4.1建立健全移民搬迁长效机制。以构建“市县镇三级政府主体责任制”为突破口，狠抓机构、人员、经费的“三落实”，坚持问题导向原则，强化目标责任考核与奖惩机制，推行党政一把手责任追究机制，构建移民搬迁长效机制。为贯彻习近平总书记“五级书记抓脱贫、党政同责”的要求，陕西出台“十条铁规”，明确要求市、县、乡、村4级党政一把手必须亲自上阵、亲临一线、亲力亲为，强调主官必须主责、奖罚必须分明。商洛市全面落实“县区委书记担责、县区长挂帅、常务副县区长主抓”的推进机制，夯实县区政府主体责任，成立由县区委书记任第一组长、县区长任组长、常务副县区长任副组长的移民搬迁工作领导小组，明确常务副县区长分管主抓，建立了“季度点评、专项视察、年底交账”的考评研判长效机制。

3.4.2加强调查研究，提升政策执行力。移民搬迁是一项涉及城镇化建设、脱贫攻坚、农村综合改革、美丽乡村等多个领域的系统性工程，牵扯农村发展，关系社会稳定，在实施过程中不可避免会出现诸多公共政策层面的问题，急需出台实施细则予以解决；由于各级政府在处理企业、集体、移民等不同利益主体间的关系时对政策理解的不到位，导致政策执行过程中会产生一定的矛盾，也需要及时有效地化解。为此，要进一步加强调查研究，强化干部的教育培训，努力提升各级政府移民搬迁政策的执行力，就显得十分迫切。日前，陕西省依托西安交通大学和延安、渭南、安康、商洛4个地级市成立了陕西易地扶贫搬迁研究基地，搭建平台，建立智库，做出了有益尝试。

3.5建立移民搬迁大数据库，不断提高供给适配性

3.5.1建立移民搬迁大数据库。移民搬迁自启动以来已历时数年，耗资595亿，搬迁人口111.89万，累积了大量的一手资料；各级政府为了协调推进移民搬迁工作，围绕移民构成、产业开发、资金技术、劳动力状况、就业需求等进行了大量的前期调查，积累了丰富的基础数据。为了改进移民搬迁供给体系，提高供给质量和效率，应协调省市县各级有关机构，依托现有资源，建立移民搬迁大数据库，实现资源共享、互联互通，并为国家高位决策和监督检查提供数据支撑。

3.5.2不断提高供给适配性。一是科学设计移民安置房的

布局结构，尽量适应当地移民的生产生活习惯，不断提高供给的适配性；二是健全社区服务体系。围绕日常管理、便民服务、社会保障、就业指导、综合培训等方面，不断完善移民小区社区化、物业化管理服务体系，努力营造文明宜居的生活环境；三是完善社区配套设施，确保移民享受入学、就医、购物、休闲等均等的公共服务，不断提升移民的归属感和幸福感。

[1] 本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2017：55.

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[3] 李勇.“最后一战”主攻三座大山[J].瞭望，2016(1)：33-34．

[4] 冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016(2)：12-17.

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[6] 侍旭.高校思政教育也应有“供给侧改革”思维[N].光明日报，2016-03-16(016).

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[10] 张红霞，田建华，邓淑红.新时期商洛市易地扶贫移民搬迁的困境与对策[J].陕西农业科学，2017，63(5)：90-93.

[11] 张鹏洋，李卓，何得桂.陕南地区避灾移民搬迁的资金来源问题及其破解[J].经济师，2013(7)：175-177．