坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考

蒋德海

监察委员会体制改革以后，中国检察机关的性质和定位将面临较大变化。作为对即将到来的变革的回应，检察机关开始以“检察监督”来替代法律监督。从检察机关的角度看，这个提法有宪法的依据，也有实践的需要，更有中国检察人对法律监督的厚爱。但从概念的科学性来看，“检察监督”存在偏离宪法原则的倾向；从中国检察领域存在的问题思考，中国社会包括检察机关及其主流理论对法律监督概念的理解存在某些不合理之处。因此，坚持宪法原则，必须从法律监督的概念阐释开始。

一、法律监督的解读

法律监督就是对宪法和法律完整而统一的实施所进行的监督活动。从这意义上来说，任何人都有权进行法律监督，这是法治社会的基本特点。长期以来，检察学界将法律监督认定为检察机关的特殊权力并不准确。宪法规定人民检察院是法律监督机关，但没有规定只有检察机关才能进行法律监督。事实上，所有的公民、社会组织和国家机关，尤其是行政执法机关都有法律监督的使命，所针对的就是违反法律的行为。执法机关之所以要执法处罚，就是因为行政相对人违反了法律，执法处罚包含着法律监督。

但是，检察机关作为法律监督机关，确实具有不同于普通法律监督的特点或优势。虽然公民、自然人以及其他国家机关也可以进行法律监督活动，但只有检察机关的活动是以法律监督为目标的。这就使中国检察机关的法律监督，与其他的法律监督有了重大的区别。首先，检察机关的法律监督涉及所有的法律，而其他国家机关的监督只涉及法律的某一个方面，比如广告法、食品法等等。从法理上说，只要不限定，任何人、任何形式的违法行为，都属于法律监督的对象，检察机关都有权监督。其次，检察机关的法律监督可以对其他国家机关的执法行为进行监督，是一种监督之监督。这是法律监督机关不同于普通执法机关的优势。比如警察在刑事侦查中有违法行为，法律监督机关就有权进行监督。又比如，食品安全质量管理部门如果对于食品安全的违法现象不加以干预和执法，检察机关同样可以对此进行法律监督。第三，检察机关存在的目的和全部使命就是法律监督。公民、自然人可以进行法律监督，但人们不可能把所有的精力投入法律监督。人们需要生活，生活的领域比法的内涵更加丰富多彩，对公民和自然人来说，法律监督往往是一种无奈。检察机关有更大的责任和优势去从事法律监督，其法律监督的优越性远远超越个体的公民和社会组织。此外，同普通公民和自然人相比，检察机关的法律监督还是一种专业性的、有权的监督，比普通公民的监督更加有力量。

监察委员会建立以后，由于监察委员会的监督具有全覆盖的性质，很多人感到，将检察机关再称为法律监督机关恐怕有所不妥。这其实是一个误解。监察委员会的监督当然也是法律监督，但监察委员会的法律监督和检察机关的法律监督仍然有重大的区别。首先，检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，法律监督是检察机关的职责和使命。法律监督的对象涉及国家和社会的一切方面或领域，其职责是保障宪法和法律完整而统一的实施。严格意义上，任何人(包括国家公职人员)违法或以任何形式违法，检察机关都有权实施法律监督。检察机关一切工作都要有利于法律监督，并以法律监督为目标。而监察委员会是国家的监察机关，监察机关的主要监督对象是国家工作人员及其违法犯罪行为。《监察法》第十五条规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，及其他依法担任公职的人员。在《监察法》明确规定国家机关工作人员属于监察委员会监督以后，检察机关的法律监督不再涉及国家工作人员个人的违法行为，但国家机关违法或国家工作人员犯罪仍然由检察机关实施法律监督。如2013年，贵州省金沙县环保局因为“怠于处罚”逾期不缴纳排污费的企业，被该县检察院起诉至遵义怀仁市法院。其次，两者的权力性质不同。检察机关是司法机关，检察机关的司法权就是公诉权，检察机关通过行使公诉权实施法律监督。而监察机关是政治机关，制定监察法的根本目的是坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维和法治方式惩治腐败。作为政治机关的监察委员会，所实施的监察行为只是党管干部的一种延伸。党管干部是一条重要政治原则。党不仅管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法行为做出处理，通过调查、处分和移送等方式实施法律监督。调查、处分和移送都不属于司法权，主要是一种政治权力。此外，监察机关法律监督的目的是反腐败，国家制定《监察法》的目的就是要将反腐败引向深入，使我国反腐败斗争更加规范化和制度化，故《监察法》是一部反腐败法。而宪法赋予检察机关法律监督的使命，目的是维护宪法和法律完整而统一的实施。通过维护宪法和法律完整和统一的实施，在全社会树立宪法和法律的权威。其使命和职责比单纯的反腐败要广泛得多，意义也更重大。

有人担心，反贪部门转移到监察委后检察机关的牙齿没有了。这个理解是错误的。按此理解，检察机关法律监督的牙齿和力量就是反贪权。其实反贪并不是检察机关的一项权力，在民主法治国家，所有人都有权利反贪。检察机关的国家权力是公诉权，也称之为检察权。检察机关作为法律监督机关，只能通过检察权实施法律监督，有没有反贪权，对检察机关来说并不是很重要。虽然职务犯罪侦查即反贪这一块职能被拿走，但检察机关的核心权力——检察权仍然完整地存在，而且检察权不可能被分解分割给任何其他机关。为了完善和保障公诉权，检察机关仍然需要相应的立案和公诉侦查权。2012年修正前的《刑事诉讼法》第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”尤其是，随着以检察机关为主导的民事公诉、行政公诉事业的广泛发展，检察机关更需要相应的侦查权。如果一定认为侦查权才是检察机关的牙齿，那么，检察机关的牙齿仍然存在，而且以后还要发展，并不需要担心法律监督没有国家权力的支撑。

由此可见，法律监督是一种政治功能和态势。这一点，前最高人民检察院理论研究所所长张智辉教授说得非常到位：“当人们谈到检察机关的法律监督权的时候，并不意味着检察权之外还独立存在着一种职权，而是强调检察权的法律监督性质。”*张智辉：《检察权论》，北京：中国检察出版社，2008年，第15页。正是从这意义上，张智辉教授强调：“公诉权本身就是法律监督的一个组成部分。公诉权是从追诉犯罪的角度来督促社会活动的各类主体遵守法律。”*张智辉：《检察权论》，第88页。还有学者认为：“检察机关是国家的法律监督机关，检察制度就是法律监督制度。”*陈卫东等:《检察监督职能论》,北京:中国政法大学出版社，1995年，第31 页。具体而言，我国法律监督和检察制度的关系，主要有以下几个方面：

第一，法律监督不是一项权力，而是检察机关实施检察权的一种政治功能或效应。检察机关通过行使检察权实现法律监督的目的，但检察权本身并不是法律监督。权力可以用于法律监督，也可以破坏法律监督。检察权同样如此。党的十八大以来，检察长落马的也不少，这就是利用检察权破坏法律监督的例子。同时，只有当检察院被赋予法律监督的使命之时，它才具有法律监督的功能。美国检察权属于司法部下属的行政权，有强大的行政执法功能，包括追诉权，但美国法律并没有授予检察机关法律监督权，人们不能以法律监督要求美国的检察权。但中国不同，法律监督是宪法规定的检察机关的基本职责和功能，人们有权以法律监督的成效作为评判中国检察机关是否尽责的依据。

第二，检察权既可以发挥法律监督的功能，又可以发挥权力制约的功能。检察机关对违法行为进行监督，包括对犯罪嫌疑人提起刑事公诉都具有法律监督的功能。法律监督既可以针对违法行为，也可以针对犯罪行为。检察机关可以通过对违法行为的监督纠正违法行为，如《人民检察院组织法》规定的“对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”，“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”，“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”，等等。检察机关通过对犯罪行为的追诉追究犯罪嫌疑人的犯罪责任，也能够起到法律监督的目的。权力的制约针对的是其他司法机关。比如，检察机关通过行使检察权，制约公安机关的侦查活动和监察机关的调查活动是否合法，通过公诉和抗诉制约人民法院的审判活动，这就是制约。历史上最早的检察权产生于法国的国王代理人制度，当时的目的之一就是制约领主的司法权。法国大革命以后采纳了这种诉审分离的诉讼模式，其特点就是通过诉讼权力之间的制约约束司法权，体现了一种权力制约的精神。

第三，法律监督需要通过检察机关的检察权来实施。宪法规定，我国人民检察院是法律监督机关，人民检察院实施法律监督的权力就是检察权。检察权如何实施法律监督？最主要的就是要用好公诉权。因为人民检察院的主要权力就是公诉权，人民检察院的其他权力都必须围绕公诉权并为之服务。法律监督是公诉的一种功能或社会政治效应，离开了公诉权及其权力效应，就没有法律监督。正是从这个意义上，张智辉教授指出，“公诉权本身就是法律监督的一个组成部分”。中国检察机关的法律监督必须通过公诉权体现出来，公诉权的行使效果及其作用的发挥，在很大的程度上体现了法律监督的现状。因此，加强检察机关的法律监督，提升法律监督的效能，要从检察机关的公诉权入手。

第四，中国检察机关是法律监督机关，所以中国检察制度严格意义上讲就是法律监督制度。与西方国家不同，中国检察院是宪法规定的七大国家机关之一，它与监察委员会、国务院、人民法院并列。当代世界，没有哪一个国家的检察院有如此之高的宪法地位。西方发达国家的检察院大都属于行政系统，比如美国检察院就隶属于司法部，是美国司法部下属的四十多个部门之一。法国、德国检察机关虽然有一定的监督职责，但仍然属于行政系统。中国检察机关之所以有如此之高的地位，就是因为中国检察机关是法律监督机关。中国的检察制度要体现宪法规定的法律监督这一原则，故把中国检察制度称为法律监督制度并不为过，而且极为准确。但尽管如此，却不能把公诉权直接等同于法律监督权，更不能把加强法律监督直接理解为加大刑事追诉打击犯罪。这涉及中国检察制度对检察权的设计及制度构建。中国检察制度的设计必须要有利于法律监督，否则中国检察机关和检察人员就难以落实宪法所赋予的法律监督的神圣使命。

二、我国法律监督的理论与实践困境

既然法律监督是检察权实施的一项功能，那么检察权应该如何实施才能更好地体现和实现法律监督？尤其是，既然中国检察制度就是法律监督制度，那么中国检察制度的改革应该如何有利于法律监督的实施？这些问题在理论和实践中都没有获得真正有价值的回应。这就造成中国检察机关和法律监督仍然未能有效地融为一体。在检察实务中，甚至有取消法律监督的观点。如此种种，不能不在法律监督的实施中带来一系列的问题：

第一，法律监督的概念不清，至今有诸多争议。说检察机关是法律监督机关容易，但要说清法律监督却不容易。一般人认为凡是针对法律问题的监督就是法律监督，但检察机关不认可，认为法律监督是检察机关的专门权力。但检察机关的这个说法也很难获得公众认同。既然法律监督不是检察机关所特有的，那么检察机关的法律监督和社会上以及其他国家机关的法律监督区别究竟何在？相当长时间里，中国检察机关满足于法律监督和检察权的同一，认为中国检察机关的检察权就是法律监督权，行使检察权就是在实施法律监督。中国的法律监督是检察权的一种性质，而这种性质源于宪法对中国检察权的规定。但对于这样一种理解，人们会问：同样是检察机关，国外的检察权为什么都不是法律监督？同时，这个理解也大大阻碍了中国检察机关深化法律监督的种种努力。不少同志认为加强法律监督，也就意味着加大检察权的行使力度。中国检察制度从1978年恢复以来已经40多年，但时至今日，究竟什么是法律监督、实施法律监督和行使检察权的区别在哪等一系列与法律监督的实施有直接联系的概念都存在极大的争议，并引发了许多难以回答的问题。比如检察机关的检察活动是法律监督，那为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉活动不是法律监督？“为什么同样是负责发现、证明和检举违法犯罪行为、提交法庭裁判的西方国家检察机关的活动就不是法律监督”？*陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。此外，“检察院在对审判进行监督时，也面临着公诉身份与监督身份的错位问题”等*蔡定剑：《宪法精解》，北京：法律出版社，2004年，第406页。。

概念不清的另一个现象就是长期把法律监督与反贪职能挂钩。一个典型的说法是，反贪机构属于检察院的时候，法律监督都表现得苍白无力，反贪部门转隶于监察委以后，法律监督又怎么可能有起色？这种理解存在的问题就是将反贪工作直接理解为法律监督。检察机关的反贪当然有法律监督的意义，但作为法律监督机关，反贪工作只是检察机关法律监督工作的一个组成部分，它要服从于检察机关的法律监督职能，并为检察机关的法律监督服务。监察委成立以后，检察机关的反贪职能没有了，但检察机关的检察权仍然在，法律监督的职能仍然存在，而检察权才是检察机关实施法律监督的主要或根本的权力。反贪侦查固然属于法律监督，但检察机关法律监督的真正力量，在于检察权，也就是公诉权。法律监督只是中国检察机关行使公诉权的一种功能或性质。没有反贪权并不影响检察机关公诉权的行使和法律监督的实施。迄今为止，我国法学界、检察学界对什么是法律监督尚没有形成一致的看法，这不能不影响法律监督的实施和中国检察机关的法律监督职责的履行。早在2015年前，最高检副检察长孙谦就指出：“尽管经历了50年的发展和20多年的改革创新，中国检察机关的法律监督理论体系尚未真正建立起来。理论研究的滞后是限制检察制度发展的关键因素，也是增加改革风险与加大改革成本的根本原因。”*孙谦：《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期。必须承认，这些问题今天仍然阻碍着我国检察体制改革的进步。

第二，法律监督实践中存在诸多矛盾。法律监督在诉讼领域主要是诉讼监督，但诉讼监督存在不可克服的矛盾和困难，尤其是对人民法院的审判监督。怎样才能做到既不破坏依法独立审判，又能实施法律监督并符合监督的理念呢？从法院来看，尽管法院常常表态“自觉接受监督”，但这种自觉接受监督似乎并没有制度上的保证，也难有制度上的保证。比如，人民检察院如何监督审判，是不是人民检察院监督令一来，人民法院就改判？这显然是不合理的。从检察院来看，加大诉讼监督唯一的手段就是加大公诉和抗诉的力度，但加大公诉和抗诉的力度所体现的法律监督主要针对的是刑事犯罪行为，即通过对刑事犯罪行为的追究保障宪法和法律完整和统一的实施，并不是针对人民法院的审判活动。也就是说，人民检察院虽然加大了诉讼监督，但法院的审判活动并没有受到监督。在这前提下，加大诉讼监督的意义究竟何在？如果加大诉讼监督的目的是提升社会对犯罪行为的打击力度，这显然不符合诉讼监督的本意。另一方面，有的学者指出，从诉讼的公平性看，“让一个承担刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构，去监督和保证国家法律的统一实施，并在其他国家机构违反法律时予以纠正，这的的确确带有一定的‘乌托邦’的意味，构成了一种制度上的神话”*陈瑞华：《问题与主义之间》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第32页。；而且“公诉职能的任务是提供充分的证据来证明被告人有罪，而且他心理上已确信被告人有罪，并主动追求使被告人受到法庭定罪这一结果。审判监督职能则要求检察机关处于一个客观、公正、超然的立场上对审判活动进行监督，尊重并保障包括被告人在内的所有诉讼参与人的人格尊严和诉讼权利。检察机关同时担当这两项职能，会令其无所适从，难以把握自己的诉讼角色”*韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，北京：中国检察出版社，2007年，第207页。。这些质问中显露出的矛盾也都在相当长时间里冲击着我国传统法律监督的正当性和合理性。

第三，法律监督的地位和现实差距极大。我国宪法规定人民检察院是我国的法律监督机关，赋予了检察机关极高的政治地位，但我国各级检察院的法律监督部门恰恰是弱势部门，甚至是边缘化的部门。各级检察院在实际工作中真正发挥作用的是侦查反贪和公诉部门。被检察部门广泛理解为法律监督的检察建议，如果不以诉权作背景，就与人民群众的建议没有多大的区别，且导致检察实务中不能监督、无法监督、不敢监督、不想监督成为法律监督部门很普遍的一种现象。我国法律监督苍白的根本原因，就在于我国检察机关的法律监督长期以来脱离了检察机关的权力——公诉权。一方面，我国检察实务部门简单地将刑事公诉等同于法律监督，但公诉所内含的法律监督并不是针对审判机关的，故当检察机关把刑事公诉等同于法律监督的时候，针对审判机关的法律监督事实上并没有发生；另一方面，检察机关脱离公诉权去抽象地发展和推进检察建议，导致检察建议完全不具备法律的内涵，收到检察建议的单位也未必认为检察建议具有法律效应。没有法律和权力支撑的检察建议显然是苍白的。为了克服这一缺陷，有学者曾提出把检察建议改为检察令。但是把建议改为命令并不能解决这个问题，因为没有权力的支撑，不管是建议还是命令都不能改变法律监督苍白无力的现实。

第四，如何化解法律监督与互相制约的矛盾的问题。监督和制约都是权力行使的功能，但具有极大的不同。监督是单向的，制约是双向的；监督要求一方有更优越的地位，而制约则要求权力双方的地位对等，如果双方地位不对等就不可能形成制约；监督是滞后的，制约是同步的。比如对腐败的监督，能够发现腐败，却不能遏制腐败，而制约则能够有效遏制腐败。所以孟德斯鸠认为腐败发生的根本原因是权力没有制约。这被认为是政治学的牛顿定律。我国《宪法》第一百二十九条规定人民检察院是法律监督机关，但同时，《宪法》第一百三十五条又规定公检法三家在刑事诉讼中互相制约。这就产生一个问题，人民检察院在刑事诉讼中，如何在实施法律监督的同时，又与公安机关和人民法院互相制约？反过来，既然公检法在刑事诉讼中已经形成互相制约的关系，人民检察院又如何再监督公安机关和人民法院？

从法理上说，检察机关有权对所有法律实施包括司法的行为和活动实施法律监督，但在《宪法》第一百三十五条明确规定公检法在刑事办案中互相制约以后，人民检察院的法律监督原则上不再涉及刑事办案。也就是说，人民检察院的法律监督只能在刑事办案以外的领域实施。但是我国宪法这种立法的先后顺序并没有在理论和实践上引起应有的重视。实践中，人民检察院的法律监督到处存在，尤其是诉讼监督。根据《宪法》第一百三十五条规定，刑事诉讼属于宪法规定的应当实施互相制约原则的领域，当人民检察院在刑事诉讼中代表国家提起公诉、出庭支持公诉的时候，再强调其代表人民对法院的审判活动实施监督，严格意义上是与宪法的规定相抵触的。

第五，人们往往从刑事诉讼的角度来理解法律监督，而忽略了宪法所规定的法律监督机关应当具备维护宪法和法律完整和统一实施的职责和使命。宪法规定我国人民检察院是法律监督机关的时候，实际上从制度设计上赋予了中国检察机关完全不同于西方检察机关的职责和功能。英美法系的检察权就是公诉权，大陆法系国家的检察权带有一定的法律监督的功能，但唯有中国检察机关被定位为法律监督机关，法律监督成为中国检察机关的基本职责和使命。中国检察机关要承担起这一项艰巨和神圣的职责和使命，再延续传统刑事公诉的检察观念显然不够。也就是说，人民检察院作为法律监督机关，不再只是刑事公诉机关，而是以公诉权为抓手维护宪法和法律完整统一实施的国家机关。但是由于种种原因，宪法赋予中国检察机关的这种神圣使命，未能引起广泛的重视，当然也未能通过检察机关的诉权得到有效的展现和实施，从而导致检察机关的法律监督始终停留在刑事诉讼的领域。而即使是在刑事诉讼领域，法律监督机关也未能正确处理好刑事公诉和法律监督的关系，未能准确揭示刑事诉讼的诉权所针对的是哪一类对象，甚至误把审判机关当作刑事公诉的法律监督对象。这显然是不合理的，甚至是错误的。

第六，忽略了公诉权应有的广泛的法律监督内涵，不利于宪法赋予的法律监督职能的实施。在我国法律监督的原则之下，公诉之所以区别私诉，不仅在于公诉是国家之诉，公诉的主体是国家，而且在于公诉的对象与公共利益有关，国家之所以要以公诉的形式介入，就是因为社会公共利益，也即我国刑法规定的一般客体受到了损害。刑事公诉就是一种公益诉讼，公益诉讼是维护公共利益之诉。早在古罗马，公益诉讼就有了广泛的发展，并形成了公益诉讼的一些基本原则，如公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是有利害关系的人，也可以是无利害关系的人；公益诉讼的目的是为维护社会公共利益；公益诉讼的范围极为广泛，既包括民事侵权行为，也包括其他违法行为；原告在胜诉后还可以得到奖励。古罗马法的公益诉讼制度对世界各国的公益诉讼制度产生了深远的影响。当今世界，公益诉讼在法制健全的国家几乎随处可见。美国是较早建立现代公益诉讼制度的国家。为了维护国家或公共利益，美国不仅检察官可以提起诉讼，任何一个个人和组织也都可以起诉，这就是著名的“私人检察总长”制度。法国是现代行政诉讼制度的发源地，推进公益诉讼的重要力量是检察机关。早在1804年的《拿破仑法典》就规定了检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。今天法国的民事诉讼法依然详细地规定着检察机关提起或参与民事公益诉讼的制度。如果说法院的权力是审判权，那么检察机关的权力就是公诉权。广泛而及时的公诉权介入社会公共利益的维护，是检察机关保障宪法和法律完整而统一实施的最有效的途径。从这意义上，我国检察机关在公诉权的行使方面应当比法国检察机关有更大的优越性。因为我们是法律监督机关，而公诉无疑是检察机关实施法律监督最强有力的利器。但是由于种种原因，我国检察机关公诉权的行使受到了极大的限制，实践中最重要的公益诉讼之一的行政公益诉讼至今不能确立。虽然在2014年10月行政诉讼法修改讨论中有不少学者提出，但仍遭到行政系统的强力反对。此外，我国现行立法并不支持检察机关的公益诉讼。如我国《人民检察院组织法》第五条规定的检察院的法律监督职权，仅仅涉及对于公安机关的侦查活动是否合法实行监督，对于人民法院的审判活动是否合法实行监督，对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。这导致人民检察院的公诉仅仅局限于刑事领域，大大影响了我国人民检察院法律监督的效能。

上述六个方面未必是我国现行法律监督问题的全部，但这些问题足以影响我国检察机关法律监督的实施效果，尤其是在监察委员会成立以后，这必然会影响我国法律监督机关的改革方向。正视我国检察机关法律监督的问题，不是思考法律监督是不是合理的问题，更不是去法律监督化的问题，而是如何进一步实施宪法及其法律监督的问题。这就要求我国检察体制改革进一步解放思想，以宪法实施为原则，以维护社会公益为目标，深化和保障检察机关公诉权的行使，从而全面提升人民检察院的法律监督职能。

三、全面提升法律监督效能的路径选择

检察院是公诉机关，公诉权是国家赋予检察机关的法定权力。公诉权如何行使，从根本上讲，要有利于公诉的“公”字，即社会和国家的公共利益，这是宪法赋予我国检察机关的法律监督职责。相当长时间里，我国法律监督的效能不理想，一个主要的原因是其未能有效地与公诉权相结合。故要改变我国法律监督的现状，必须改变我国社会及检察机关对公诉权的片面认识，全面发挥公诉权在民主法治建设中的作用，这是提升我国人民检察院法律监督效能的根本途径。当务之急要做到以下几点：

第一，公诉权的行使要有利于法律监督的实施。人民检察院的法律监督是保障宪法和法律完整统一实施的权力。从法理上说，人民检察院有权监督所有的违法犯罪行为，但在国家工作人员的职务违法及犯罪行为纳入监察机构以后，人民检察院的法律监督主要涉及除国家工作人员违法犯罪以外的违法和犯罪行为。因此，监察委成立以后，人民检察院的法律监督不是无事可做，而是仍然大有余地，其中突出的是民事领域受到损害的公共利益或由于行政权而受到损害的公共利益。这里的民事、行政所指向的是公诉的对象。比如民事活动损害了社会公共利益，公诉机关就应当亮剑；行政机关也是如此。由于行政行为会给公共利益带来更大伤害，检察机关更应当利用公诉手段实施法律监督。比如鸿茅药酒案中，谭秦东对酒厂的虚假广告提起舆论监督，本属于宪法保障的公民的基本权利，而他却受到了警方的刑事追究；相反，本应该治理虚假广告的广告管理部门，却没有因为不作为而得到应有的责任追究。之所以能够一而再、再而三地发生警方因舆论监督而抓人事件，主要原因之一是检察机关的法律监督没能及时出手。深化检察机关的法律监督，提升法律的权威仍任重道远。

第二，法律监督必须与公诉权相结合。相当长时间里，我国检察机关内部最强有力的部门是公诉部门和反贪部门。为什么它们强大，因为它们与诉权相结合。所有的监督都必须有相应的力量支持，即有能够发挥作用、影响实际生活的权力或者力量。行政权有管理、处罚权等一系列实体性权力，立法权能够创制法律，司法权能够改变利益关系，故行政权、立法权和司法权都能发挥一定的监督效能。人民群众为什么能够监督政府？因为政府的权力来源于人民的授予。选举权是人民手上的实体权，它是人民群众舆论监督强大的力量之源。监督不是实体权，监督要有力量必须辅之以实体权。而我国长期以来法律监督苍白无力的原因，是它没有与诉权相结合。检察建议虽然好，如果没有实体权力的支持，它就难具法治的力量。

人民检察院的公诉权，是我国法律监督机关维护宪法和法律完整统一实施的基本手段。检察机关可以通过检察建议和法律意见书来实施法律监督，但检察建议和法律意见书的背后应当是公诉权。只有公诉权支持的检察建议和纠正违法通知才具有法律的力量，检察机关的法律监督必须以公诉权为支撑。所有的检查建议和纠正违法通知书都应当产生积极的效果，违法行为必须得到纠正。收到检察建议和纠正违法通知书的单位和部门，在规定时间内拒不改正其违法行为，检察机关应立即转入公诉。

第三，进一步开放公诉权，积极主动地推进社会公益诉讼和行政公益诉讼。用好诉权，有待于我国法律的进一步完善，取决于对于公诉权的专门立法。在一个民主和法治的国家，“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格的遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的条件”*[美]博登海默：《法理学：法哲学和法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第255页。。虽然我国现在已经明确规定人民检察院是法律监督机关，但我国人民检察院组织法以及行政诉讼法、民事诉讼法相关的规定还不够全面甚至缺失。我国《人民检察院组织法》规定的人民检察院的法律监督职责，只限于对于公安机关的刑事侦查、人民法院审判及狱政管理的监督。人民检察院组织法规定检察机关应当履行其职责，保护国家财产和公共利益不受损失，但并没有具体赋予检察院提起公益诉讼的权力。此外，我国2013年修订的《消费者权益保护法》、2014年修订的《环境保护法》都规定消费者组织和环境保护组织可以提起民事公益诉讼，《海洋环境保护法》还规定行政机关可提起民事公益诉讼，但都没有提到检察院有权提起公益诉讼。检察院提起公益诉讼要有法律的授权。由于没有法律的明确授权，人民检察院的公益诉讼一直未能真正启动，这无疑限制了人民检察院法律监督职能的落实。

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。两年试点期满后，检察机关交出了一份满意的答卷。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了民事诉讼法的修改决定。修改后的民事诉讼法增加了检察机关可以提起公诉和支持起诉的规定。《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”这是我国检察机关参与和支持公益诉讼的重大立法进步。但公益诉讼的主导权仍然没有转移给人民检察院，与人民检察院是宪法规定的法律监督机关还有一定的距离。为此，建议我国立法部门在公益诉讼取得重大进展的前提下，进一步修改《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》，明确公益诉讼权是人民检察院行使法律监督的国家权力。同时，为了保障人民检察院有力行使公益诉讼权，公诉机关仍然需要配备相应的侦查权，检察机关应能就公益诉讼的问题进行有效的侦查，这是检察机关推进民事公益诉讼和行政公益诉讼必不可少的辅助性权力，由此才能使人民检察院成为我国公益诉讼的主导力量。

第四，公益诉讼是公诉机关的应有之义。检察机关公诉不仅仅是代表国家起诉，而且公诉的“公”就包含着社会公共利益的内涵。检察机关对刑事行为提起国家公诉，就是为了社会公共利益。人民检察院应当成为公益诉讼的主要力量。通过公益诉讼来推进法律的实施，也是人民检察院作为法律守护人必不可少的职责。从法理上说，检察机关有权对所有公益损害提出诉讼，因为检察机关是国家公共利益的代表。检察机关正是作为国家公共利益的代表在刑事案件中对犯罪嫌疑人提起公诉。作为国家公共利益的代表，检察机关有权对刑事犯罪行为实施法律监督，当然也有权对民事违法和行政违法中侵犯公共利益的行为实施法律监督。而检察机关实施法律监督的方式就是公益诉讼。诚然，人民群众和社会也有权就公共利益受到损害的事实提起公益诉讼，但是却不能强制公众和社会组织提起公益诉讼，因为公益诉讼毕竟需要时间、精力甚至财产的支持。央视曾经报道过浙江省杭州市余杭区奉口村村民陈法庆，因热心环保诉讼，为搜索证据先后变卖了自己的企业直至破产的现象。因此，由检察机关作为提起公益诉讼的主体，不仅是检察机关作为社会公共利益代表的应有之义，也是检察机关公诉的本义——公共利益之诉。尤其是我国检察机关还承担着宪法规定的法律监督的功能，公益诉讼更是检察机关法律监督的基本形式，也是检察机关用好公诉权，落实宪法规定的法律监督之最基本的途径。当然，公益诉讼是检察机关公诉的应有之义，仅仅是强调国家的公益责任，并不排斥人民群众同样可以提起公益诉讼。我国法律已经明确规定，公众提起的公益诉讼，人民检察院可以出庭支持公诉，这实际上明确了我国人民检察院是公益诉讼的主体。这种主体地位不仅表现在人民检察院有权对民事和行政公益受到的损害提起公益诉讼，而且表现在人民检察院有权就公众和社会团体提起的公益诉讼予以支持。

第五，积极推进行政公益诉讼。现代法治的实质是治权，而这里的权首先就是行政权。在我国，80%的法律是由行政系统推行的。为了确保行政系统依法行政，除了依靠行政系统的自觉及国家监察部门的监督以外，行政公益诉讼无疑也是强有力的保障。正如有的学者所说，“创设检察官的另外一项重要的功能，在于一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”*林钰雄：《检察官论》，台北：台北学林文化事业有限公司，2000年，第15页。。也就是说，包含法律监督的检察制度具有强烈的约束和监督公权的精神。行政公益诉讼是国家权力对行政机关提出的行政诉讼，是权力对权力的诉讼，目的就是为了通过检察权约束行政权。由检察机关提起行政公益诉讼，是我国检察机关作为法律监督机关的应有之义。同时，与公民和社会团体相比较，检察机关能够更好地履行行政公益诉讼。我们国家长期有所谓“民告官难上难”的说法，说的就是公民和社会团体与国家机关之间权利和义务方面的某些不对等。由作为国家机关的检察机关提起公诉，就没有时间精力等方面的后顾之忧，也不会受“民告官”怪圈的影响。检察机关也不会害怕行政机关的报复。此外，由检察机关提起行政公益诉讼可以在一定程度上防止滥用诉权。我国《消费者权益保护法》《环境保护法》及《海洋环境保护法》都规定了相应的公益诉讼的主体，立法的考虑之一就是防止公益诉权的滥用。由检察机关来作为公益诉讼的主体，也是出于避免滥用行政公益诉权的一个考量。检察机关是法律监督机关，而通过行政公益诉讼，遏制和纠正由行政行为引发的公益损害，不能不是我国法律监督机关最重要的职责和使命。

当然，以公诉权为抓手推进法律监督，需要检察机关在实践中不断地摸索、创造和发展。十八届四中全会明确提出：“改革是人民的事业。”检察改革包括推进以公诉为抓手的法律监督，同样是人民的事业，更是检察人的事业。在目前条件下推进以公诉为抓手的检察体制改革，要以宪法确立的法律监督为原则，同时辅之以我国检察机关的大胆实践。法律监督是中国检察机关灵魂，检察改革在任何时候都不能破坏和偏离法律监督的方向。我们欣喜地看到，最近全国有20位省级党政主要领导，先后就检察机关开展公益诉讼工作作出批示*郭洪平：《公益诉讼：让每个参与者都能从中受益》，《检察日报》2018年5月25日。。这不仅标志着我国社会对公益诉讼的认识有了大幅度提高，而且也展示了我国检察机关推进以公诉权为基础的法律监督的一种有力尝试和方向。比如，重庆市各级检察院，近期共排摸公益诉讼线索208件，立案140件，发出诉前检察建议123件，通过整治长江流域生态环境和资源保护领域突出问题，推动长江流域生态环境不断改善，促进长江经济带绿色发展。这里特别要提到的就是“诉前检察建议”。所谓诉前检察建议，就是以公诉为后盾的检察建议。当检察建议和公诉权结合起来之时，中国的法律监督将一改往日苍白无力的现状，真正成为维护我国宪法和法律统一和完整实施的强大力量，切实保障“人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”*《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第72～73页。。