发挥人大在基层治理中的作用初探

杨素花 田涛

基层治理是以基层政府为主导、各类社会组织和广大人民群众踊跃参与，为基层社会提供公共产品和服务，解决基层社会发展中出现的问题，管理基层事务，进而实现基层社会善治的目标和愿景。长期以来，作为整个社会治理中心的基层治理，人民代表大会制度的优势和功能并未得到明显体现，各级国家权力机关在基层治理中“失声”“缺位”的问题比较突出。如何适应推进“四个全面”战略布局的新形势、新要求，深入发挥人大制度的潜力，强化人大工作职能，有效整合社会治理资源，提升基层治理法治化水平，是摆在我们面前的一项重大课题。笔者抛砖引玉，以期对相关研究有所裨益。

一、人大在基层治理中“缺位”的表现

（一）法律制度缺失

《宪法》《地方组织法》《选举法》《代表法》等相关法律对基层人大代表选举制度、基层人大代表的履职与培训制度、基层人大信访、检察、视察制度等方面的规定过于抽象和笼统，缺乏可操作性。由于法律与现实的脱节，使得基层人大的工作时常陷于被动局面。

（二）机制乏力

信访制度不完善，农民无序参与呈递增趋势。一是部分鄉镇人大代表不作为，对于村民上访采取无视态度，能推则推、能躲就躲，村民正当权益保障被搁浅；二是处理越级上访效率低下。这些问题长期积累，就容易出现集体申诉、直接对抗等严重事件，产生诸多不良社会影响。

监督制度问题颇多，人大职责落空。《地方组织法》赋予了乡镇人大监督权，监督本级人民政府的工作。但是现实中，乡镇人大对乡镇政府监督不力，导致职责落空。

二、增强人大在基层治理中的话语权之必要性

增强人大在基层依法治理中的话语权，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度、推进基层治理现代化的题中应有之义。我国国家权力机关系统分为全国人大、省级人大、市级人大、县级人大和乡镇人大。基层人大在构成国家权力机关的等级结构以及维护此结构完整稳定方面具有重要的基础性地位。因而，基层人大作用的发挥对我国民主政治建设和基层治理至关重要。

三、发挥人大在基层治理中职能作用的路径选择

（一）规范和引领作用

1.国家“硬法”的制定者。所谓国家“硬法”，主要是指制定法。各级人大作为国家权力机关，在立法工作中应当立足基层、着眼全局，妥善处理好权力与权利、权力与责任的关系，切实保障公民权益，规制和引导社会发展，避免陷入纯立法技术的泥沼。

2.社会“软法”的领路人。所谓社会“软法”，即与国家制定法相对应的民间法规范。社会“软法”的创制者虽然为民间社会组织，但是在基层社会治理法治化过程中，各级人大应充分尊重和保障民间法规的正面功能。当然，民间法规同样要接受国家机关的合法性审查，各级人大可以通过立法认可或重新立法将其转化为国家制定法。

（二）监督和推进作用

首先，要改进和完善人大监督程序，促进人大监督的规范化和可操作性；其次，要拓宽监督渠道，将人大监督与社会监督渠道紧密地联系起来；最后，要完善监督立法，健全人大监督的法律机制。要依法监督，敢于监督，提升人大监督的效能与权威，推动基层法治化治理进程。

（三）人大代表的作用

笔者认为，切实发挥人大代表的作用要从以下几个方面入手：增强能力，提高素质，是发挥人大代表作用的基础；提高地位，树立权威，是发挥人大代表作用的条件；重视权利，加强监督，是发挥人大代表作用的保障。人大代表来自人民，为人民服务，对人民负责，受人民监督，切实保障人大代表权利，充分发挥人大代表作用，是人大在基层依法治理中的重要方面。

四、结语

“基础不牢，地动山摇。”基层治理是整个治理体系的重心，其基础性地位不言而喻。切实认识到人大在基层治理中“缺位”的现状，充分发挥人大在基层治理中的作用，是全面深化改革背景下提升基层治理能力的题中应有之义。面对新时代、新形势、新要求，依据新思想、新理论、新战略，切实推动基层治理能力现代化，路在脚下。

【本文系山东省人大常委会2017年度调研课题“发挥人大在基层依法治理中的职能作用对策研究”（2017SRDHZKT07）的阶段性成果】

（作者单位：曲阜师范大学）