大数据时代下的城市精细化管理

李德智 朱诗尧

摘要：城市是一个极度复杂的社会系统，如何有效管理是全球城市治理的共同难题。大数据时代下，通过充分的数据挖掘与分析，实行覆盖全体民众、全时段、全要素、全过程的精细化管理，是城市管理创新的重要举措。文章基于大数据与城市精细化管理的概念剖析，梳理当前国家和地方相关政策，分析大数据技术对城市精细化管理中的促进作用以及具体应用，并提出相应思考与建议。

关键词：大数据；城市管理；精细化

当前，大数据对于城市管理的影响日益显现，越来越多的城市政府通过挖掘“数据金矿”帮助城市管理。习近平总书记在参加2017年两会上海代表团审议时强调，“提高城市管理标准，运用互联网、大数据等多种信息技术手段，提高城市的科学化、精细化和智能化管理水平，努力让城市更有序、更安全、更干净”。在大数据发展的时代背景下，城市精细化管理可以通过对多种异构数据的整合、分析和挖掘，提取知识和智能，解决城市本身所面临的挑战，创造“人—环境—城市”三赢的局面。

一、 大数据与城市精细化管理概述

1. 大数据。大数据（Big Data），是指大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集，具有大量（Volume）、多样（Variety）、低价值密度（Value）、高速（Velocity）和真实（Veracity）的特点。城市大数据是城市中各种设施、组织和个人生成的大量动态和静态数据的集合，通过共享、集成、分析和挖掘大数据，可以更加深入地了解城市运营状态，优化城市资源配置，降低城市运营成本，从而促进城市安全、高效、绿色、和谐以及智能化的发展。

2. 城市精细化管理。精细化管理最初是源于日本的一种企业管理理念，后广泛应用于各个管理领域。其核心思想为“共享、交换、协同、系统、控制、智能”，它是完善社会分工和提高社会服务质量的必然要求，是对传统管理的深入和扩展，以减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标。精细化管理应用于城市领域，强调通过精细化、制度化、科学化、规范化的方式，来实现整个城市管理的高效和协同，构建“企业参与竞争、政府引导监督、公众提出意见和参与服务”的小政府、大社会的现代城市管理新模式。

3. 相关政策。

（1）大数据方面。2014年“大数据”的概念首次正式写入《政府工作报告》，其后的2015年是大数据政策顶层设计年、2016年政策细化落地，国家发改委、环保部、工信部、国家林业局、农业部等均推出了关于大数据的发展意见和方案，行至2017年，大数据的发展正从理论研究加速进入应用时代，如表1所示。

除了国家层面外，各地政府也发布了相关文件指导并保障大数据技术的发展。目前，已有超过30个省市专门出台了大数据相关的政策文件，就大数据产业的管理机制、运营模式以及应用服务等不同方向释放政策红利，以促进当地大数据产业的发展。譬如，京津冀三地共同发布了《京津冀大数据综合试验区建设方案概要》，为2017年直至2020年的发展指出了风向；上海、江苏、浙江和安徽三省一市经信委联合印发《长三角区域信息化合作“十三五”规划（2016-2020年）》，旨在加快推进长三角信息化和信息经济发展合作。

（2）城市精细化管理方面。自2017年习总书记提出“城市管理要像绣花一样精细”以来，实现城市管理精细化，已成为全国各城市政府的一项重要任務。目前，城市精细化管理主要集中于地方探索，尚无国家层面的政策性文件，部分城市精细化管理政策如表2所示。

二、 大数据在城市精细化管理中的作用

在快速的全球化信息背景下，大数据已成为每个城市的重要战略资源，加强城市竞争力要求每个城市充分利用其在规模、质量和应用方面的优势，挖掘和释放数据资源的潜在价值，并提高大数据的社会经济效益。大数据对城市数据的采集、分析与应用与精细化管理中的“精、准、细、严”理念一致，与其“注重细节、立足专业、科学量化”的原则相符，能够区分数据的层次性、完整性与相关性，并丰富、细化和深化对精细化管理的认识。

1. 城市数据收集工具。合理分配和组织城市有限的资源以满足城市人口、经济和社会发展的需要是城市精细化管理的重要工作。大数据可以帮助使用者描述城市中各种元素的实时状态，能够自动、及时、全面地收集城市基础数据，包括建筑物、街道、环境、商业、产品、市场、物流、医药、文化、教育、交通、公共秩序等，其具体分类如表3所示。

2. 城市管理辅助工具。城市管理涉及公共、安全、规划等多个领域，借助于云计算、可视化处理等强大的大数据信息技术，可以对海量的城市异构数据进行处理，如气象的时序数据、道路的空间图数据、社交网络的多媒体数据等。城市管理者通过收集、感知前述基础数据，进行数据关联与协同计算，从而对各种方案进行运算、模拟与仿真，制定科学合理的政策、决策与应急预案。同时，从经济角度审视，借助数据共享机制和平台对城市管理各领域的数据加以挖掘和分析，可以最大限度地节省相关环节的经济成本。

3. 多元参与治理工具。城市精细化管理需要合作与协同，形成政府、市场、居民等多元共同参与的城市治理机制。大数据时代下，城市可以为市民、企业、社会组织等提供积极、准确、个性化的公共服务，发现和增强公众参与城市事务治理的能力；同时，基于公众参与的大数据分析又允许城市公共部门深入研究当前问题，以便更好、更准确地预测公众行为和意见，提高政策制定的效率。譬如，可以利用二维码作为便捷入口，让公众使用手机扫一扫功能查询各种城市公共设施的合法状况，还可以投诉举报这些公共设施存在的脏乱破损等问题，引导公众真正参与到城市治理实践中，形成快速互动与良性循环。

三、 大数据在城市精细化管理中的应用

1. 网格化管理。网格化管理（Grid Management），是指人为将城市管理辖区按照一定的标准划分成单元网格，利用信息技术和管理方法实现高效能的资源共享和协同办公。目前，网格化管理已成为我国大型城市普遍采用的城市精细化管理方法之一。譬如，深圳市在城市精细化管理中创造性地推行“织网工程”，将城市管理、社会管理、社会服务等内容进行整合，搭建网格化管理系统平台，并以此为基础开展公共服务与便民服务等一系列社会服务。上海市通过发布的《上海市城市化网格管理办法》，在各区陆续建成城市网格化管理中心，将基层问题“网”在第一线。

2. 城市模拟。大数据为以城市活动主体为模拟对象的精细化城市空间发展模型（Urban Spatial Development Model）研究提供了重要发展机遇。通过传感器网络、社会化网络、射频识别等技术获取的数据可以为精细化的城市模拟提供技术支撑。例如，通过公交刷卡数据获得持卡人的精准时空轨迹，帮助识别城市功能区，进行城市功能评价；利用地理信息系统（GIS）和遥感技术（RS）进行数据采集、空间分析、空间模拟和决策制定等。信息化技术的利用可以帮助解析城市發展的时空特征和演变规律，分析城市发展的驱动机制，为城市的规划管理和发展决策提供一定的参考与理论依据。

3. 城市计算。城市计算旨在通过城市感知、数据捕获与管理、数据分析和服务等环节，提供一个“多数据、多任务”的系统来解决城市管理中的交通拥堵、能耗增加、环境恶化等城市问题。例如，美国麻省理工学院通过在自行车轮里安装传感器，收集用户数据，感知整个城市的温度、湿度和二氧化碳浓度，帮助实现城市空气质量的移动监控；还有学者通过分析人口、车辆轨迹、各地区能源消耗等数据，来帮助研究未来新能源汽车的充电站建在何处最优。城市计算是计算机学科与传统城市规划、交通、能源、经济、环境和社会学等多个领域在城市空间的交汇，是大数据技术与城市精细化管理的完美结合，为城市高效管理提供了方法与机遇。

四、 思考与建议

大数据凭借其数据全面收集、实时共享、分析处理等优势，为城市精细化管理创造了条件，既可以全面及时地收集城市信息，又可以实时挖掘城市居民互联网平台上表达的意见，方便公众参与城市治理，提高政府决策能力。当然，大数据只是一种技术工具，其在城市管理中的实践仍处于探索阶段，在具体应用过程中还面临城市管理大数据意识薄弱、理念滞后，大数据储存、分析、应用、管理能力不足，政府部门间大数据信息割据、难以共享，政府数据开放不够、管理创新的社会力量参与不足等问题，需要依赖于法律与政策保障，不断丰富城市精细化管理内涵，健全管理机制；在具体推进过程中也应防止盲从、过热和形式主义。

1. 健全法律体系。与大部分科技类似，大数据也是一把双刃剑，需要健全的法律法规体系保障其在城市精细化治理中的应用。城市管理中涉及的各类信息在采集、传输、分析与存放的过程中，都存在被泄露的危险，威胁国家和公民的信息安全。因此，发挥大数据在城市精细化管理中的作用，迫切需要健全的法律体系保护。

2. 制定管理标准。信息技术是城市精细化管理的推动力量，而标准则是其基石。在城市数据收集和处理过程中采用统一的标准，有助于提升数据的准确性与兼容性，提高数据的利用效果。国家应当制定相应的国家和行业标准，包括参数、策略、手段、制度等，帮助大数据技术更好地在全国城市精细化管理中推广和应用。

3. 创新管理模式。目前，国内城市精细化管理的模式大多局限于网格化管理，提取社会经济、人口、资源、环境等多方面内容，如北京、上海、深圳等地都在进一步推广和深化网格化管理系统。随着大数据技术的进一步发展，未来城市的精细化管理需要探索更多因地制宜的管理模式，不断推进城市管理的科学化。

五、 结语

精细化管理是当今社会城市管理的发展方向和目标，我国需要改变粗放式、派活制的城市管理办法，细化管理内容、量化管理对象、规范管理行为、优化管理体系、创新管理模式，实现城市的精细化管理。在城市精细化管理中引入大数据技术是当前我国政府打造服务政府、智慧政府、责任政府的必要手段。大数据作为信息发源地，需要不断探索更多模式与切入点，从对象、管理流程、管理手段等多角度为城市精细化管理提供支持。

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基金项目：教育部人文社科基金项目（项目号：17YJAZH038）；江苏省社科一般项目“江苏老旧小区环境综合整治机制创新研究”；南京市社科基金重点项目（项目号：18CB09）；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目（项目号：KYCX18_0203）；东南大学2017年中央高校基本科研业务费基础扶持项目（项目号：2242017520044）。

作者简介：李德智（1979-），男，汉族，山东省菏泽市人，东南大学土木工程学院建设与房地产系系主任、教授、博士生导师，东南大学管理学博士，研究方向为可持续城市建设与治理；朱诗尧（1989-），女，汉族，江苏省南通市人，东南大学土木工程学院博士生，研究方向为城市治理。

收稿日期：2018-07-21。