河长制的雏形：明清时期的黄淮河防管护体系

明清时期，黄淮水患问题频发，政府在不断实践中，逐渐建立起一整套的河防管护体系，对当时的黄淮运治理起到了较好的作用。可以说这是当下河长制的雏形。目前，河长制是我国解决水环境治理困局的一种制度尝试。从明清时期的黄淮河防管护体系中，我们可以汲取经验教训，以期古为今用，取长补短，使之更好地服务于生态文明建设。

严密完善的管理体系

一直到明代前期，黄淮二渎的管护并无专官负责，只有当黄淮发生重大水灾时，才由皇帝临时任命官员前往治河。明代中期以后，由于泥沙淤积，黄河河床逐渐升高，渐成悬河，致使水患泛滥，不仅阻碍了当时徐州至淮安段漕运的畅通，而且严重侵害了位于淮泗间的祖陵及淮泗以南的凤阳皇陵。这些问题关系多省，非一省可独立解决，故明廷始设专官全权负责黄淮事宜。明成化七年（1471年），王恕以工部侍郎奉敕总理河道（简称总河），“总河侍郎之设，自恕始也”。之后一直到正德年间总理河道才成为常设官职。

清承明制，为了解决驻京王公百官和八旗官兵的俸饷粮食需求，清代实行了粮食漕运制度，每年需要四百万石的漕粮北上供应京师所需，因此对河事高度重视，此后地方上的治河机制也日渐完善。清代顺治元年（1644年），总理河道改为河道总督，设为定制。初期，河道总督治所位于山东济宁，康熙年间迁至清江浦（今江苏淮安）。考虑到淮安是治河重地，而河道总督治所所在的山东济宁距此路途遥远，为便于随时了解水情，就近指挥，清代雍正七年（1729年）分设南河总督和东河总督，实行东南两河分治，后又设北河，管理京畿河务，但重要性不及前者。河道总督以下分设文武两套机构，文职主要负责核算钱粮及水利工程所需物资的购备等；武职负责河防修守，民夫、河兵的管理等，分工严密，如下表所示。

不断强化的组织架构

自明代成化年间王恕任总理河道一职后，总理河道虽是临时设置，但都经过谨慎挑选。如明代孝宗时期的白昂，因在任期间以绩效著闻，改户部左侍郎修治河道。工部侍郎陈政也是由王恕等大臣推荐选任参与督治黄河的。这些治河官员位高权重，各地文武官员均受其节制，以便统一协调调度。明代孝宗任命陈政时便强调：“凡事有相关及敕内该载不尽者，听尔计议停当，便宜而行；文武职官敢有怠慢误事者，轻则量情责罚，重则文职五品以下，径自送问，四品以上并方面军职参奏。”明代后期，总理河道又大都兼有提督军务衔，以便紧急情况下调动军队参与治河。据《行水金鉴》记载，总河“以工部侍郎兼都御史，或左右副都御史兼侍郎兼军务”。如明代弘治六年（1493年），孝宗皇帝命兵部尚书刘大夏出任总河。

明代总河以下还设管河副使、堤防参政、管河工部员外郎等职，协助总河管理河务。史载明代弘治八年（1495年）十月明孝宗“敕令河南管河副使张鼐、大名府带管堤防参政李瓒按照管河、管屯官事例常川巡视，听其便宜行事，巡抚等衙门不得有所阻挠”。但这些官职并非常设，即设旋罢。明代的黄淮基层水利管理单位叫“铺”，守堤人员称为铺夫。据潘季驯《河防一览》中记载的当时情形是：“每堤三里，原设铺一座。每铺夫三十名，计每夫分守堤一十八丈。”此外派遣中官（太监）督查河务，也是明代河防管理中的一大特色。据《明史·河渠志》载，明代景泰三年（1452年）五月，“命英督有司修筑。复敕中官黎贤、武艮，工部侍郎赵荣往治”。这些外派的中官，由于他们身份特殊，权限很大，但因缺乏治河才能，常常以权压人，严重阻碍了河道的有效治理。

清承明制，设河道总督一职，总管全国水利事务。清代雍正年间分设南河总督和东河总督，实行东南两河分治，河道总督职责更加明细化。南河总督驻清江浦，管辖安徽、江苏、浙江三省境内黄淮运的防治工作，“掌黄淮会流入海，洪泽湖汕黄济运，南北运河泄水行漕及瓜洲江工，支河湖港疏浚，堤防之事”，以确保黄淮安澜与漕运通畅，其职责十分重要。东河总督驻济宁，管辖河南、山东境内黄运的防治工作，掌南河南下汶水分流、运河蓄泄及支河湖港之疏浚堤防诸事。

道员（道台）为正四品官，其品秩及升补与地方守、巡道相同，且一般均兼地方巡道，以利协调。如清代雍正五年（1727年），河南巡抚田文镜就曾奏请设彰卫怀守道一员，统辖三府，稽查吏治，并责巡防。道员加兵备衔，督率厅汛各员、河兵堡夫以及钱粮的出纳，权责较重。道下设厅或营，厅级为文职，其长官为同知或通判；营级为武职，一般设守备或协办守备，统率河兵。厅或营下辖汛，长官为主簿、县丞，武职设千总、把总。清代将“铺”改作“堡”，清代雍正九年（1731年）并进一步完善为约二里一堡，每堡二夫，造堡房1150余间，夫2300余，河夫除寒暑二月外，每月积土15立方米……后于清代乾隆四十九年（1784年）又在两座夫堡中间添设兵堡一座，派两名士兵把守。

黄淮河防管护体系运转典型案例

明清时期黄淮河防管护体系建立后，各个机构协同工作，官员各司其职，治水效率因此得以大大提升。明代刘天和在担任总河期间，便是充分利用这一体系的优势，在各方努力下，治河最终取得了巨大的成功。

明代嘉靖十三年（1534年），济宁至徐、沛数百里运河淤塞，严重影响漕运畅通。次年，刘天和以都察院右副都御使总理河道。就任后，首先“分遣属吏循河各支沿流而下，直抵出运河之口，逐段测其深浅广狭，纡直所向”，并据以绘制成图。通过众官吏的调研，刘天和掌握了第一手的资料并做量化分析，为其了解水患形势，设计治河方案提供了很大的帮助。之后刘天和又通过实地调研，设计了陵寝防洪坝，此举受到嘉靖皇帝的高度赞扬，令南北畿辅、山东、河南文武监司而下，悉听节制，许一切便宜从事。治黄期间，刘天和共役夫十四万余，浚河三万四千余丈，筑长堤、缕水堤一万八百丈，于堤边植柳二百八十多万株。此外，刘天和还善于团结人心，处处体恤河工，以人为本。据《治河功成举劾疏》中记载：“至二月初间，夫方到齐，工方就绪。复虑大众聚处，疾病易生，事关民命，所当矜恤，备仰职等动支官银买办药材，北河则每府南河则每一总工，各选委诚实官员，医道颇精医生，及旋制锭药，印发簿籍，逐日分发两路，自工首至尾，逐队问病，察脉用药，姓名记簿。”其设身处地为民着想，很快赢得广大河工的一致支持，“于是众心和悦，群力毕效，测水者夜以继日，重浚者至再至三，咸忘其劳，百工告成，运道复通，万艘毕达”。

刘天和的成功不仅是因其治水策略得当，也离不开各方努力。首先有了嘉靖皇帝的支持，治水工作才能顺利开展；其次，所属官员皆听命于他，认真负责测量河道深浅广狭以及安抚河工等工作；最后，底层河工众志成城，为其效劳，奋力植柳、浚河。无论是身居高位的官员，还是底层河工，各司其职，上上下下，齐心一片。这充分体现了黄淮河防管护体系结构严密、职责清晰的优势。

借鉴与启发

当下，河长制作为一种新型的治河模式，还处于起步阶段，仍有许多地方需要完善。明清两代的黄淮河防管护体系随着黄淮河患的加剧而不断完善，达到了相当完备的程度，这给河长制的实施提供了一个很好的借鉴模板。

（1）结构严密。明代将河政划归工部，直到明末逐渐形成了一整套相对稳定的河防管护体系。总河可视为第一层级，第二层级为管河副使、堤防参政等辅助总河的官员，第三层级则是沿河府、州、县的管河官员，最后是以“铺”为代表的一些基层管理单位。此后，明代的这种河工体制为清代所继承，清代河防管护体系大体分为河、道、厅（营）、汛、堡五级。明清之际的这种金字塔式的河防管护体系职责明确到个人，便于管理，并且清代在厅汛等中层官僚中，将文武官员并列配置，具体运作中二者职责互有连带，可起到相互监督牵制之效。

（2）职责清晰。明清时期的河防管护体系顶级是总河或河道总督把控全局，总管全国水利事务，起“统摄河道漕渠之政令，以平水土、通贡漕，天下利运，率以重臣主之权而责亦重”的作用。中间层级的治河官员辅佐总河或河道总督管理黄、运两河河道，还要协济粮饷，确保粮运无误，大大提高了治河效率，并对基层河务官员加以管制。基层河务官员则是因时因地而设，“各守其疆，不相逾越”。其中最具代表性的便是清代的“四防二守”修防体制。“四防”包括昼防、夜防、风防、雨防，根据不同情况对于各堡夫、河兵均有具体规定，确保大堤时时有人巡守，无意外发生。“二守”是指“官守”和“民守”，官守指在大堤设立堡夫、河兵，使其通力合作；民守是指汛期征发附近乡村夫役，协助防守，水落回家，量时去留。

（3）赏罚有度。明代总河由朝廷直接委任，视其治河成效决定升迁去留。下属升迁则主要靠长官推荐，熟悉河务、勤勉能干的官员会受到封赏或升迁。明代张居正改革时期建立了较为完备的水利奖励机制。明代万历八年（1580年），规定若河防官员绩效卓越，“考满即与升级，照旧管事，资深即与超迁，用劝异劳”。如两河河工竣工后，总河潘季驯所推荐的五位州同知，均“加级升补，一切从优”。这种优奖水利官员的政策，保证了水利事业的顺利进行，提高了官员的积极性。由于河防事关重大，明清两代对于失职河臣的惩罚也很严厉，不少河官甚至总河都丧命任上。如明代崇祯八年（1635年），总河荣嗣被御使倪于义弹劾误工，最终父子皆死于狱中。其手下属官郎中胡琏也受连坐而死。清代，对于失职官员的处罚进一步条例化。清代顺治初年工部颁发的《河工考成保固条例》明文规定了堤防的保修年限、责任定义，同时规定经管河道的同知、通判为直接责任人；分司道员、总河为主管责任人。

在看到这一河防管理体系优势的同时，我们也要认识到当时的河防管理系统是在封建社会人治体制下的一种管理体系，存在诸多隐患，这是当下“河长制”所应警戒之处。归纳起来，主要存在以下问题。

（1）贪腐成风。明清政府治理黄淮，曾耗费了大量开支，后人曾总结：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万。无一岁不虞河患，无一岁不筹河费”。明末赈灾过程中贪污成风，龙颜数次震怒，明代神宗曾敕曰：“朕自即位以来，蠲赈之令无岁不下。一切裁省清查，亦无一念不在邦民。乃各地方官全不体朝廷德意，剥下肥己，罔上行私。据被劾赃迹，动盈千百。其口称贤能，亦不过善于趋承结纳，何有爱民实意！即如积谷一节，原以备赈，亦都不着实奉行，用至灾伤，束手无策。不知平日所理赃罚作何支销。抚按相与朦胧欺罔。反归怨朝廷。饰非掩罪，好生负国殃民。且姑不查究，今后再有这等，拿来重处，抚按官一体治罪。”清代康熙、雍正时期，河政贪污尚未成气候，所以河工经费运用得当，少有贪污浪费现象存在。但从清代乾隆末年开始，河务财政投入初现奢侈之风，河工成为人人趋之若鹜的“金穴”。清代嘉庆时期两江总督百龄便批评当时的河务人员“借要工为汲引张本，藉帑项为挥霍钻营，从此河员皆纨绔浮华，工所真花天酒地，迨至事机败坏，犹复委曲弥缝”。

（2）墨守成规。明清之际，封建政府通过“八股取士”“文字狱”等文化专制手段，钳制了人们的思想。上至帝王，下至河防官员，均深受其害，从而严重阻碍着治水思想的进步和治水策略的正确实施。清代康熙时期靳辅以“蓄清刷黄”之良策，积蓄淮河清水以冲刷黄河河床，取得了一定成效，此后这一思想一直被奉为圭臬。如嘉庆皇帝认为“治河之道，全在蓄清刷黄，此全河紧要机宜。钦承列圣垂训，千古不易之理，必应谨守成宪”。此外，英明如潘季驯、靳辅、陈潢等人亦无法免俗。潘季驯深受崇古思想毒害，迷信圣人之言，他曾说：“是大智者必师古，而不师古则凿矣。”至于清代治河大家靳辅和陈潢，在治水思想上同受“畏大人、畏圣人之言”的毒害，思想保守、停滞不前。靳辅将《禹贡》奉为“千古治河之圣经”，认为其言不可改。而陈潢认为孟子深得治水至理。他们将古代“圣人之言”奉为永恒的真理，墨守成规、故步自封。

（3）人治为主。明清时期，皇权高度集中，皇帝乾纲独断，河务均由皇帝最后决断。不少皇帝对河官缺乏信任，随意惩戒，造成河官丧命任上，失去了治河政策贯彻实施的连贯性。即使治河之术能如潘季驯、靳辅之辈，其宦海也是几多起落，正如林修竹在《历代治黄史》中所哀叹“自古治河非任专信，坚不能期最后之成功”。尤其是到了清代嘉庆、道光之际，封建社会人治手段被发挥得淋漓尽致。上到河务总督，下到运丁水手，均怀着一种“利国家之公，则妨臣下之私”的心理，以权谋私，以河务为公地，实现个人利益最大化，最终造成黄河越治越坏。这种人治为主的治理模式是我们推行“河长制”尤其需要引以为戒的。