河长制发展的制度创新

2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》后，设立河长制来治理水污染就开始了进一步试验和探索。事实证明，河长制已经成为生态文明制度尤其是水制度建设的重要组成部分。下面，笔者从河长制的可能定位、河长制的可能模式、河长制的未来趋势等三个方面来阐述河长制发展的制度创新。

河长制的可能定位

在《关于全面推行河长制的意见》出台之前，有关学者就已经开始探讨河长制的功能定位。有人认为，河长制是源于地方政府环境治理制度的创新，具体表现为：河长制职责归属明确，权责清晰；河长制是合理的路径依赖基础上的制度创新；河长制铁腕治污提高治污效率。也有人认为，河长制促进水环境治理的机制在于：严格的追责效应、有效的协同效应、有力的执行效应。河长制是中国政府流域治理跨部门协同的一个样本，弥补了“权威缺漏”，实现了“无缝覆盖”。

笔者认为，河长制既不是所有涉水事务的唯一管理者，也不是某一涉水事务的具体操办者。河长制的职责主要聚焦于四个方面：一是调查研究职责。每一条河流出现的水问题的表现形式及其根源都是不同的。因此，要解决一条河流的问题，首先必须做好调查研究。把原来由各个部门、各个区域孤立的、分割的研究转变成综合的研究，全面把控河流问题及其根源，从全流域角度提出解决问题的对策。二是综合协调职责。河长制不是对原有水利部门、环保部门、建设部门、农业部门、国土部门等部门职能的替代，而是统筹协调各个部门的工作职责，使之相互协作、相互配合、相互补充；河长制不是对流域上中下游各级政府职能的替代，而是对流域上中下游、左右岸的综合协调；河长制不仅要协调“条”与“条”的关系、“块”与“块”的关系，而且要协调“条”与“块”的关系。“协调”是河长制的核心功能。三是监督检查职责。如果系统梳理一下河流治理的相关问题及其各个部门承担的相关职责，可以发现，几乎没有一个问题是没有对应的部门承担职责的。问题在于，要么部门之间缺乏相互协同，存在扯皮；要么有关部门没有狠抓落实，浮于表面。党政领导尤其是党政主要领导的重要职责之一就是监督检查，狠抓落实。这就是习近平总书记提倡的“抓铁有痕”的作风。四是考核评价职责。考核评价涉及两个方面：其一是对河流相关各个主体的考核评价，包括政府、社区、学校、家庭、企业等。这个方面的评价可以采取群众相互评价和河长评价相结合的方式进行。其二是对河长本身的考核评价，这个方面的评价应该让流域内的干部群众进行评价，真正形成“委托—代理”关系中“委托人”评价“代理人”的科学评价机制。

河长制的可能模式

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》规定了河长制的组织形式：各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。这就明确地规定了省、市、县、乡四级河长制。

实际上，河流是错综复杂的，也是千变万化的。河流有大小不同，河流有跨界与否，河流有不同属性。不同的河流采取不同的河长制是一个理性选择。总体上看，河长制的可能模式至少存在三种类型：

一是政府主导型模式。对大江大河等典型公共物品属性的河流采取由流域最高级政府的党政负责人担任河长的模式。大江大河的公共物品属性是十分明显的，此时，政府应该承担公共物品供给者的责任。当然，即使这种类型，也不是河长包治百病，而是河长的主导作用更加显著。河长及政府不仅可以提供河流保护基础设施等“硬件”属性的公共物品，而且应该创新河流治理体制、机制、制度等“软件”属性的公共物品。

二是市场主导型模式。对于具有私人物品属性的河流，采取由企业家担任河长的模式。对于一些特定的河流，虽然水资源的所有权属于国家，但是水资源的使用权已经归属企业。在这种情况下，应该由企业家担任河长，政府发挥监督管理作用。

三是社会主导型模式。对具有俱乐部性质及共有资源属性的河流采取社会贤达人士担任河长的模式。中国的村镇和城市小区往往是依水而居。这类中小规模的河流、溪谷、池塘、水库等，往往政府治理成本太高，市场治理不具有经济性，社会治理正好可以弥补这个缺陷。从一些地方的实践经验看，社会贤达人士担任河长，承担社会责任，可以起到其他主体无法起到的作用。

三种模式各有所长、各有所短。政府主导型河长制的优势是容易确立权威，可以起到立竿见影的效果，其劣势是可能导致过高的成本，也可能忽视市场机制和社会机制的作用。市场主导型河长制的优势是能够发挥企业家的主体作用，促进企业家按照权衡利弊的原则进行企业决策，而且可能按照成本最小化的原则进行河流的治理，但是，也可能面临企业的机会主义行为倾向。社会主导型河长制一旦进入常态化治理，可能形成持久性和内生性动力，但是在河流环境及河流治理问题比较突出的背景之下，缺乏足够的协调能力。

河长制的未来趋势

就近期而言，河长制的发展呈现三个趋势：第一，政府主导型单一模式全面推进。按照计划，到2018年年底实现“从无到有”的全覆盖。据悉，截至6月底，31个省（自治区、直辖市）已全部建立河长制。国家已经做出部署，必须做到有令必行。全面建立层级制、网络化的河长制体系。通过河长制推进治水工作进入新阶段，尽早实现河流水质的总体好转，并在2035年之前实现河流水质的根本好转。同时，要处理好上级河长与下级河长之间的衔接与协调、加强河长与治河相关部门之间的衔接与协调，确保河长制是治水的“添彩”机制。第二，政府主导、市场主导、社会主导三种模式并存。根据不同河流的属性采取不同河长制。在政府主导型的河长制全面建立后，根据各地实际，积极探索企业主导型和社会主导型河长制，形成三种类型河长制并存的局面。逐渐建立政府主导型河长制的退出机制，更多地发挥市场主导型和社会主导型河长制的作用，并使得市场主导型和社会主导型河长制成为主体部分，而原政府主导型的河长，可以作为企业主导型和社会主导型河长的联系人或顾问等。第三，从河流管理模式转向河流治理模式。开始着手解决河流治理模式问题，避免长期实施“家长式”管理带来的弊端。从河流治理的长效机制来看，应该努力建立起以政府官员为主体的政府机制、以企业家为主体的市场机制、以公众和非政府组织为主体的社会机制三足鼎立、相互制衡的格局。例如，在政府主导型的河长制中，要发挥市场机制的选择功能和社会机制的参与功能；在市场主导型的河长制中，要发挥政府机制的监管作用和社会机制的润滑功能；在社会主导型的河长制中，要发挥政府机制的监管作用和市场机制的优化选择作用。

就中长期而言，河长制是特定历史阶段（水危机特别严峻时期）的产物；随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台。就水制度演变的规律和趋势而言，在水危机严峻的时期，往往管制性手段登台亮相，以尽快解决一些突发性事件和群众特别关切的问题；在水危机趋缓的情况下，往往基于市场机制的经济手段发挥主体性作用，河流治理特别强调以尽可能低的成本实现尽可能高的效益；在水危机基本消除的情况下，公众自觉、公众自律成为新常态，社会机制发挥主导作用。因此，水制度呈现出“由硬及软”的趋势。河长制的诞生和发展，正是我国水危机比较严峻的时期。随着我国生态文明建设的加强，绿色发展理念深入人心，水危机逐渐得到解决，届时，河长制的使命就宣告完成。

河长制的产生和发展有其历史必然性。河长制在治水中发挥了重要作用并将继续发挥作用。河长制的发展和演化也有其必然规律。实现治水效果的最佳化，必须遵循自然发展规律、经济发展规律和社会发展规律，要防止违背客观规律的倾向和做法。