学前教育法何时出？

近年来，我国学前教育取得长足发展，但仍然是教育体系中的薄弱环节，与日益增长的人民群众的需求相比，学前教育发展不平衡不充分的问题愈加突出。随着我国城市化进程加快和“二孩”政策出台，城市人口尤其是中心城市人口增长较快，入园难、入园贵的问题将更加突出。面对学前教育供需矛盾日渐明显的严峻现实，一些全国人大代表和专家学者纷纷呼吁，加快学前教育立法进程，出台国家层面的统一单行的学前教育法，以便发挥法律对学前教育事业健康、可持续发展的保障作用。尤其应在立法中明确学前教育的性质、宗旨、目的，同时明确政府的责任，特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设、督导评估等。

学前教育仍是基础教育短板

一直以来，入园难、入园贵都是老百姓反映强烈的问题。与此同时，多地发生的幼儿园虐童事件，更是不断挑战公众的敏感神经。学前教育是基础教育的重要组成部分，也是夯实义务教育的奠基工程。但长期以来，学前教育事业与经济、社会、教育、人口等的发展，未能很好地协调，目前学前教育仍是基础教育的短板。全国人大代表、安徽省宣城市市长张冬云通过调研发现，这些短板主要体现在四个方面：

一是学前教育资源总量不足。从总体上看，学前教育仍是基础教育体系中最为薄弱的环节。以宣城市为例，目前，全市学前三年适龄幼儿数为57140 人，在园幼儿数为55197 人；预计到2020 年，全市3至5 岁幼儿将达到6.5 万人，学位总量缺口5700 余个。

二是优质学前教育资源短缺，公办幼儿园比例低。2016 年全国教育事业发展统计公报显示，在全国幼儿园中，民办幼儿园占比达到64.3%，民办幼儿园在园儿童占所有在园儿童的55%。优质学前教育资源的短缺，导致优质幼儿园成为“香饽饽”，一园难求。

三是幼儿教师队伍建设薄弱。根据教育部2013 年制定的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，一所全日制幼儿园的全园教职工与幼儿比为1：5 至1 ：7，而目前幼儿园教职工与幼儿比远未能达到这个比例。2016 年全国教育事业发展统计公报显示，全国在园儿童数为4413.86万，需要幼儿园教职工630.5 万，而全国幼儿园园长和教师共249.88万人，幼师缺口达到380 万。但受编制限制，大部分公办幼儿园聘用了许多非编教师，导致非编教师同工不同酬的问题非常突出，影响了保教质量。

四是财政投入严重匮乏。2017年中国幼儿园行业研究报告显示，中国2016年财政性教育经费支出占GDP 的比例为4.22%，低于7% 的世界平均水平。而不属于义务教育阶段的学前教育，只占国家教育总经费的7.2%，占总体GDP的0.3%，为2802 亿元。相对于在园幼儿占全国普通教育总人数的17.3% 的比例，经费比例明显过低。

政策措施成学前教育发展强力杠杆

国务院高度重视学前教育的改革发展。为了实现2020 年“基本普及学前教育”的战略目标，从2010年到现在，相继出台了一些政策文件。尤其是2010 年，为了落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020》，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）正式出台。“国十条”明确要加大学前教育投入，并首次提出学前教育预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度的“五有”财政投入体制。伴随“国十条”等系列政策的颁布实施，我国学前教育事业发展取得了历史性进步。

但与此同时，应该看到，我国涉及学前教育的法律法规比较分散，不利于有效依法开展学前教育工作。目前，我国专门规范学前教育的法规和规章仅有1989 年出台的《幼儿园管理条例》和1996 年出台的《幼儿园工作规程》。而这些规定由于出台时间较早，难以适应学前教育发展的需要。

记者在采访中了解到，学前教育立法其实早已进入立法机关的视野。全国人大及其教科文卫委员会高度重视学前教育立法工作。2013年以来，教科文卫委员会先后赴天津、安徽、云南、吉林、四川开展一系列调查研究，总结梳理各地学前教育发展和立法状况，分析研判学前教育立法面临的主要困难和问题；2015 年，全国人大常委会修改教育法，专门对学前教育作出了规定，明确国家制定学前教育的标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系，要求各级人民政府应当采取措施为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。此外，各地出台了20多件地方性法规和规章，为规范学前教育和立法积累了经验。

与此同时，教育部也为此做了大量工作，先后修订《幼儿园工作规程》，出台关于幼儿园建设、编制、卫生保健等方面的具体政策，并已初步形成学前教育法专家建议稿。

据悉，全国人大教科文卫委员会将督促起草部门认真研究采纳代表提出的意见和建议，及时沟通了解工作进展和重点难点问题，加快推动学前教育立法进程，促进学前教育合理有序发展。

代表建议加快学前教育立法进程

如果说学前教育发展中资源不足，特别是普惠性幼儿园不足，城乡教育不均衡、教师队伍的缺乏、质量不高等，这些都是结果，那么，是什么原因造成的这些结果呢？业内人士指出，更深层的原因在于没有学前教育法对这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题作出明确规定。因此，要想从根本上解决这些长期积累的深层次的难题、关键性的体制机制和政策制度问题，必须要尽快研究出台学前教育法，对上述问题作出明确规定。

学前教育立法一直是每年全国两会期间的热议话题。早在2000年，民进中央就提出要用立法保障学前教育发展的提案。在今年3 月十三届全国人大一次会议记者会上，教育部部长陈宝生就学前教育问题答道：“我们正在调研，会同有关部门抓紧起草学前教育法，这个事我们要加快进度。”

今年是新一届全国人大代表履职首年。为贯彻落实党的十九大报告提出的“幼有所育”的新要求，有效解决学前教育事业发展过程中存在的主要问题，切实保障学前教育持续健康发展，多位全国人大代表建议进一步加快学前教育立法进程，尽快出台国家层面统一的学前教育法。

“搞好顶层设计，越早越好。从教育系统看，义务教育、高等教育、职业教育等相关法律都已颁布实施，而学前教育至今没有全国性的法律，学前教育发展缺乏有力的法律保障和规范，抓紧研究制定学前教育法，是解决当前学前教育面临各种问题的迫切需要。”全国人大代表、河北省沧州市人大常委会副主任、农工党河北省委会副主委、沧州市委会主委李丽华认为，必须加快推进学前教育立法，抓紧解决当前影响学前教育事业发展的带有根本性的深层次问题，为学前教育事业发展提供法律保障。

李丽华具体指出，学前教育立法首先应明确学前教育性质和地位，明确学前教育的公益性，将学前教育纳入我国基本公共服务体系，保障所有学龄前儿童平等地接受学前教育的权利。其次，应明确各级政府及其各部门职责。各级政府应充分发挥主导作用。再次，应明确各级政府财政投入机制。将学前教育经费列入财政预算，确保公办幼儿园正常运转和可持续发展。同时研究制定社会力量参与学前教育、多渠道筹措学前教育发展经费的法律规定。最后，应明确民办学前教育机构的性质职责，促进民办学前教育健康发展。此外，还应在立法中明确学前教育教学内容，从法律层面科学规定学前教育内容、教学规划、设置要求，有效避免小学化倾向，科学培养提高幼儿的全面素质。

全国人大代表、宁夏回族自治区银川市二十一小校长马恒燕建议，尽快出台学前教育法，健全法规，落实政府责任，保障学前教育的公益性，明确学前教师身份，保障教师工资等基本权益，建立教师补充机制，解决师资队伍问题。同时，建议国家通过转移支付、以奖代补等方式，进一步加大对西部地区学前教育支持，将西部边远贫困地区学前教育纳入国家重点项目建设，进一步加强基层幼儿园网络体系建设；加大民族地区幼儿资助力度，逐步实现学前免费教育。

“我国教育法律已覆盖了从义务教育到高等教育阶段，唯独学前教育这一阶段没有单独立法。建议将学前教育立法摆上更为重要的位置，加快立法进程。”全国人大代表、安徽省政府教育督导委员会办公室主任杨善竑建议，将学前教育的公益性、普惠性以及城市小区配套幼儿园建设等入法，着力予以推进和落实。同时，应确定专项中央支持各地扩大学前教育资源的财政资金，建立健全稳定的中央财政资金投入机制，并向中西部倾斜，支持地方扩大学前教育资源，改善办园条件，并推进普惠性幼儿园的发展。尤其是要积极推进幼儿园的均衡发展。在大力发展公办幼儿园的同时，要积极扶持举办普惠性民办幼儿园，优化学前教育资源配置，解决学前教育发展不均衡问题。

（摘自《中国人大》2018年第13期。作者为该刊特约记者）