大力发展具有兰州特色的临都型县域经济（之三）

六、兰州特色临都型县域经济发展亟待破解的六个重大问题

要在县域经济发展上取得实质性突破，必须用工业化城市化的观点而不是农业经济的观点，必须用一元化的思维而不是二元化的思维，必须用市场经济的手段而不是计划和行政的手段，必须用改革的勇气而不是保守的态度，这是县域经济发达地区的成功经验，也是我们应该坚持的指导思想和基本原则。县域经济不仅仅是一个单纯的产业问题，其涉及范围之广，涵盖问题之复杂，超过了其他任何经济领域。当前，兰州已错过了县域经济发展的黄金机遇期，在宏观经济下行压力加大、传统发展方式面临挑战的大背景下，加快县域经济发展，必须找到新的着力点，必须抓住制约县域经济发展的核心和关键，综合施策，系统推进。

（一）加快在农村土地改革上取得重大突破，有力推进现代农业体系建设。农业是县域经济的基础，土地是农业的核心。三农问题长期以来没有得到实质性有效推进的根本原因，就在于以土地为纽带形成的小农经济的生产关系的死结没有解开，土地作为农业生产要素的基本功能没有得到解放。虽然农村土地“三权分置”改革在制度层面上取得了重大进展，但从全国推进过程中的现实层面上看，并没有达到释放土地价值、提高土地效能的预期效果，农民和土地与生产无关的依赖关系没有根本剥离，土地的流动性仍然不高，农村人口向城市转移形成的大量闲置土地没有得到有效利用，碎片化的土地没有得到有效的配置和整合，更没有向先进农业生产力集中，土地的集约节约程度不高，土地对资本、技术、信息、专业人才的吸附能力很低，严重束缚了现代农业的发展。因此，作为土地资源较为稀缺、农村经济发展较为滞后的兰州，应进一步解放思想、大胆探索，率先在全国推动农村土地改革进程上破局。一是积极推进农村土地资产的股份制改革。在充分尊重承包农户意愿的前提下，鼓励和支持有条件的农村组建土地股份合作组织，通过将土地承包权折股量化成农村集体组织股权，使农村土地从“搬不动的资产”变成随时可变现可交易的数字化资产。同时，鼓励农地经营权在合作组织内流转，开展土地整理修复和土壤改良，使碎片化的土地得到整合，低效的农田品质得到提升，为发展规模化的现代农业和参与土地交易创造条件。二是积极探索建立虚拟农地交易市场。尝试建立乡、县、市三级农地经营权交易所及网上交易平台，试行农地经营权出让人根据交易土地标的物规模大小分别在三级农地交易平台挂牌交易，打通农村土地在城乡间的信息壁垒。简化交易环节，搞好市场服务，做好政策解读，让农民懂政策、知行情、会操作，理性参与农地经营权交易。三是积极探索建立农村土地交易中介机构。在经过严格的准入许可和资格认定的前提下，鼓励社会力量筹建农地中介服务机构，培养农地中介和评估专业人员，成为懂农民、懂农业、懂土地、懂市场、懂资本的“小蜜蜂”，为搞活农村土地市场，盘活农村土地资源，促进农地经营权在城乡间自由流动和土地的集约节约利用，推进现代农业体系建设，提高农业效率，发挥积极作用。

（二）加快在互联互通建设上取得重大突破，紧密加强城市县域经济联系。经济发展，交通先行，交通基础是经济发展最重要的先决条件。加快交通基础设施建设促进人流物流信息流，把交通优势转化为经济优势，是推动发展最快速的捷径。近年来，兰州市通过加快县域交通基础设施建设，初步构建了以县、乡道路为骨架、村级道路成网络的县域交通体系。但与发达地区相比，城乡一体化交通系统整体水平仍然不高，布局不够合理，设施不够完善，路网密度不足，城际公交发展缓慢，物流运输成本畸高，县域临近都市的地缘优势没有真正发挥出来，很大程度影响了县域经济社会的发展。为此，兰州应进一步加快提升全市城乡一体化交通系统。一是加快规划建设城市县域快速通道。在现有通县道路的基础上，改造提升或重新选址建设市区通往榆中、皋兰、永登、海石湾四个方向的快速通道，开辟兰州—什川—青城沿黄河公路复合型综合交通廊道，真正实现城市县域半小时经济生活圈。二是加快建设大兰州铁路公路环线。即：大兰州城际铁路环线，定远—和平—魏岭—西果园—黄羊头—北龙口（中铺子）—柳沟河—定远高速内环线，清水驿—定远—和平—魏岭—西果园—柳泉—黄羊头—尹家庄—忠和—金崖—夏官营—定远—清水驿高速北二线，金崖—定远—和平—西果园—黄峪—元茆山—扎马台—张家台—杏花村—九合—张家窑—来紫堡—金崖国道绕城环线，促进县域横向间的联系。三是优化提升城乡公路网络。提升道路等级，优化路网结构，形成城乡相连、干支相接、纵横交错、四通八达的城乡路网体系。四是规划建设县域货运枢纽。按照公铁衔接加快建设夏官营、永登、皋兰、海石湾四个货运集散中心，促进县域物流业发展。五是加快建设实行城乡客运一体化。通过加大财政对乡村客运的补贴力度，建设客运枢纽、增加运力投放和发车班次密度，降低票价，减轻群众负担，方便群众生产生活，拉近城乡时空距离，增加城乡社会活力，为县域经济营造良好的发展条件。

（三）加快在村镇建设模式上取得重大突破，构建支撑县域经济发展平台。村镇是农村群众安居乐业的家园，是承载产业最基础的平台，县域经济发展取得的成果最直观地反映在村镇现代化建设的进程中。一直以来，由于地方政府财力投入不足，又没有形成多元化的投资建设体系，兰州各县域村镇建设严重滞后，基础设施和环境面貌落后，市场发育不完全，各类要素聚集度不高，产业承载能力薄弱，成为县域经济发展最突出的短板。因此，把村镇建设，特别是把人口和生产要素集中度相对较高的小城镇建设作为切入点和重要抓手，以优化村镇环境，吸引产业聚集，促进经济发展，是推进县域经济、打开三农工作新局面的破题之举和务实之策。当前，建设资金短缺是村镇建设最大的难题，应该明确的一点是，政府财政资金有限，村镇建设绝不能仅仅依靠政府投入，必须依靠和借助社会力量，形成多元化的村镇建设投资格局。因此，按照政府引导、企业主导、群众自愿的原则，通过政府出政策、当地群众出土地、开发企业出资金，鼓励房地产开发企业特别是带有产业项目的开发商，进行村镇改造，建设现代化村镇社区，从而达到“政府不出钱，群众少掏钱，企业能挣钱”的互利共赢目标，是推动村镇现代化建设进程最佳最可行的路径。其现实性在于：可以快速实现村镇治理，根本改善基础设施水平和村镇面貌；可以快速提升村镇公共服务能力，改善当地群众生产生活条件；可以带来众多为社区配套服务的就业岗位，解决当地群众就业；可以为培育发展地方产业提供平台支撑，推动当地经济社会发展；可以疏解城市人口到村镇定居，促进城乡社会融合；更重要的是，可以优化完善全市经济发展总体格局和形态，促进全市经济社会全面协调发展。对于借助房地产企业的资金力量推进村镇建设，有一种观点认为，这将导致村镇传统民俗特色文化风貌消失，还将损害农民利益。其实，与全国一样，兰州除青城、河口等个别村镇保留部分传统民俗建筑特色外，绝大多数地区传统民居特色不仅早已荡然无存，而且村镇基础设施建设的长期停滞不前直接影响当地群众的生产生活。地方政府财力有限，又不让把城市开发建设中那些好的可取的有益经验复制到村镇，这完全是一种抱残守缺的小农意识，是割裂城乡的“二元论”。用二元观点解决城乡二元差距，谋求城乡一体化的目标，必将南辕北辙。需要注意的是，引导房地产开发企业进行村镇开发建设，必须在土地拆迁征用中，注重保护当地群众的合法权益不受损害；必须在村镇发展规划上，注重控制村镇规模和环境容量，促进多业融合、产镇融合、人与自然融合；必须在村镇建设中，注重结合当地自然风貌和传统民俗文化，真正成为让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁的新型田园式现代村镇社区。

（四）加快在县乡金融服务上取得重大突破，持续注入县域经济发展动力。作为经济发展的血液，县域金融体系不健全，金融服务能力不到位，从而导致“金融不出城，银行不进村”，地方中小微企业缺金少银，是长期以来制约兰州县域经济发展的突出问题。为此，必须按照“普惠金融”的理念，加快构建金融资源均衡配置的城乡一体化的金融生态，促进县域经济蓬勃发展。一是加大政策引导扶持。通过财政贴息等方式降低经营主体融资成本，扶持、引导社会资本注入农村中小金融机构，引导金融机构加大对县、乡经济的支持力度。积极争取县、乡小微企业和“三农”专项金融债发行。通过对地方金融机构制定促进县域经济发展目标考核，努力实现全市县、乡小微企业和涉农贷款增速高于全部贷款平均水平，保障县域经济的金融需求。二是丰富农村金融服务主体。支持有条件的县（区）建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司。支持县区组建政府出资为主的融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为县域地方产业经营主体提供融资担保服务。探索发展新型合作金融。支持农民合作社开展信用合作，在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织。有条件的地方，可探索建立合作性的村级融资担保基金。三是大力创新农村金融产品和服务方式。探索开展“三权”抵押贷款试点，用足用好农村有限的担保资源。探索发展县域产业链金融，大力推广县、乡微贷技术，引进城乡皆宜的城市金融产品，普及应用现代金融工具，更好地满足县域多元化、特色化的金融服务需求。大力推广符合兰州县域发展实际的新型险种，加快建立财政支持的农业巨灾保险制度。积极探索高原夏菜、百合、玫瑰等农产品期货。加快推进农产品期权、农产品指数等新型避险工具研发工作，促进完善农业风险管理体系。四是扩大金融网点覆盖面。鼓励商业银行下沉机构网点，在县域产业较为密集的地区设立小微专营支行。完善乡（镇）金融服务网点，逐步实现2千人以上乡（镇）社区的金融机构全覆盖。

（五）加快在农村扶贫攻坚上取得重大突破，彻底甩掉县域经济发展包袱。兰州市永登、皋兰、榆中部分山区，属于六盘山区连片特困地区，自然条件严酷，贫困程度较深，是县域经济发展的历史包袱和负资产。加快发展县域经济，必须在扶贫攻坚上首先取得决定性重大突破，甩掉包袱，轻装上阵，实现县域经济社会协调发展的良好态势。拔穷根，必先挪穷窝。从实践上看，特困地区易地扶贫搬迁，是脱贫最彻底最有效的方式和举措。目前，各地采取的易地扶贫搬迁方式主要是从自然条件艰苦的农村地区，向自然条件基础设施相对较好的农村地区迁移。这种方式虽然对政府的财政和搬迁移民的经济压力较小，但是，由于大多数山区农村青壮年进城务工，村庄其实已经空心化了，搬迁的实际意义并不大，农民特别是接受城市化洗礼的新生代农民对这种从一个农村到另一个农村的移民热情并不高。因此，兰州作为全省城镇化的首善之区，应顺应贫困偏远山区大多数农民群众特别是新生代农民市民化的愿望，利用相对优越的城镇承载力，把扶贫攻坚与致富奔小康有机结合起来，两步并作一步走，把特困地区群众直接向城镇转移，一步到位完成城市化进程的阶段性目标。在移民搬迁布局上：以农民群众自觉自愿为前提，鼓励榆中南北两山贫困山区农民以行政村为社区建制向兰州高新技术开发区榆中园区整体搬迁，鼓励永登、皋兰两县山区农民以行政村为社区建制向兰州新区整体搬迁。根据《中国城市建设统计年鉴2015》数据显示，兰州新区人口密度仅为81人/平方公里，与全国城区人口密度570人/平方公里的平均数字相差甚远，而兰州高新技术开发区榆中园区与兰州新区人口密度大致相同。两个区人口的低密度化，造成了城市公共资源和设施的严重浪费和低效运行。因此，加快推动贫困山区农村人口向两个区转移，对于快速聚集人气、吸引商气，把人力资源优势转化为产业发展优势，激发两个区以及周边乡镇发展的动力活力创造力都具有不可估量的战略意义。在移民住房安置上：针对兰州新区和兰州高新技术开发区榆中园区商品房空置率较高的现实情况，通过政府购买部分商品房作为公共租赁住房，采取廉租或先租后买等多种符合实际的安置形式提供给搬迁移民，消除他们的后顾之忧，保证搬迁移民“搬得出、有房住”，尽快融入城市的工作和生活中。在移民就业帮扶上：对身强体壮具备一定文化程度的搬迁移民，通过劳动技能培训、政府牵线搭桥用工企业，帮助引导就业。对就业能力不强的搬迁移民，通过政府购买服务方式，安排进入城市园林维护、保洁环卫等社会公益岗位。对有自主创业愿望的搬迁移民，政府通过提供创业投资基金、创业融资担保等扶持方式，予以鼓励。在移民社会保障上：在把贫困地区各类社会保障资金和财政补助资金进行打包整合的基础上，进一步向国家和省上争取资金支持，建立移民安置社会保障金，形成一个低于城市标准高于农村标准，包括养老、低保、医保以及其他社保内容的过渡性社会保障体系，初步保障搬迁移民最基本的生活。待地方财政宽裕后，再分阶段逐步提高标准，直至与当地城镇保障标准拉平。

（六）加快在县域生态建设上取得重大突破，加快构建环兰州生态保护圈。绿水青山就是金山银山。从当今各地经济发展的现状和趋势看，生态环境越好，对投资的吸引力就越大，承载产业的能力就越强，发展的路子就越宽，生态环境的好坏越来越成为地区综合实力的硬指标。生态环境建设，是关系全市整体发展大局的系统工程，因此，必须把生态环境建设放在提升兰州综合实力的基础性地位，统筹谋划，整体推进。一是加快制定大兰州生态建设总体规划。通过规划，明确各相关县（区）生态建设的主要范围、阶段任务、方式手段和合作机制，为推进全市县域生态建设提供政策依据。二是加快建设环兰州生态保护林体系。与中科院兰州寒区旱区研究所合作，积极争取建设兰州黄土高原生态建设与修复国家试验示范基地，通过国家的政策倾斜和科技支撑，加大退耕还林和生态修复的资金支持力度，力争在较短的时期内，把全市县域内的荒山荒坡进行绿化修复，成为县域招商引资的“梧桐树”和促进经济发展的“摇钱树”。三是积极构建环兰州生态水系。邀请水利专家进行规划设计，打通全市范围内各类水体间的联系，利用现有的沟壑、干渠，通过兴建水利设施，将黄河、庄浪河、大通河、苑川河以及引大、引洮工程等水系互联互通，构建纵横交错的区域性生态水网，形成“六水绕金城”的壮丽画卷，提升包括县域在内的整个兰州的环境形象，增强县域经济发展的底气。四是创新生态建设投资方式。将生态建设和培育发展林草产业有机结合，将公益林建设和经济林建设有机结合，按照谁投资谁拥有、谁建设谁收益的原则，通过政府与社会合作的（PPP）等投资建设模式，引导和鼓励社会力量参与县域生态建设。五是加大县域环境保护力度。提高县域产业准入门槛，坚决防止城市淘汰的小造纸、小冶炼、小化工、小电镀、小制革等污染企业落户村镇。通过大力发展循环工业循环农业，推动城乡生活垃圾和农牧业废弃物的减量化资源化在利用，最终实现村镇环境秀美和县域经济发展的双赢。（未完待续）

（作者单位：兰州市政府研究室）