公共服务市场化监管的创新方式探究

郑亚男，吕维霞

（1，2.对外经济贸易大学，北京 100029）

一、公共服务市场化监管的现状和问题

当前，为了减少财政支出，提高服务质量和服务效率，世界各国都采用市场化改革的方式。但是，公共服务的公益性和服务提供者的营利性之间产生了二律背反的矛盾。如何通过有效的监管来尽量平衡这种关系，在保证公益性的同时也能提高公共服务效率和质量，减少财政支出，是目前政府急需解决的问题。

澳大利亚学者Graeme Hodge等认为公共服务市场化的中后期管理十分重要，由于商业机密疏远了公众，提高合同和治理制度的透明度十分重要。①Graeme Hodge etc.,“After the Ribbon Cutting: Governing PPPs in the Medium to Long Term,” Australian Journal of Public Administration,vol. 76, no. 3, pp. 330-351.Gao，Hui（2017）等提出建立一种基于政府监管视角的投资回报评估模型，以确定政府与私营部门之间公平的回报分配。这种新颖的方法可以帮助政府将投资回报率转化为一种更有用、更系统的量化分析，而过去只能从市场成本控制的角度进行替代。②Gao, Hui, Y. Xiang, and S. Xie, “Private Capital Rate of Return on Investment in PPP Projects Based on the Perspective of Government Regulation,” Proceedings of the 20th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate, Springer Singapore.David Hall甚至提出PUP（公共—公共伙伴关系）通过两个或多个公共机构或组织之间的合作，以提高公共卫生服务效力。PUP与PPP的不同在于非商业关系，市政风险低，避免了监管的复杂性和商业保密。③David Hall, Emanuele Lobina, Violeta Corral (PSIRU), Olivier Hoedeman, Philip Terhorst, Martin Pigeon, Satoko Kishimoto (TNI)，“Publicpublic partnerships (PUPS) in water，” Financing water and sanitation, March 2009.加强对项目的监管，目的是实现追求经济公平和社会公平。经济公平是防止运营组织凭借其在市场上的有利地位进行价格歧视，确保公众享受均等化的公共服务。社会公平则是强调社会中的任何人的基本生存条件理应受到保障，基本利益以及生活所需理应得到满足，也是公共服务非排他性的重要体现。

（一）我国市场化改革下的监管现状

我国自从上世纪90年代以来，各个领域通过采取公共服务市场化改革来提高服务效率和服务质量。目前我国正处于改革深水期，地方债务风险有加大的趋势，公益性也有降低的现象，但是政府力争通过不同的方式和手段加强对各类市场化改革模式进行监管，主要表现在以下几个方面：

第一，信息及时公开成为监管的新局面。在实际公共服务化运作过程中，企业有可能隐藏生产成本和信用信息等信息，促使政府作出高价格判断和发生逆向选择问题。因此，加强对企业各方面的信息监管，成为当前政府和相关机构的重点工作。例如，在市场化改革中，招投标过程就要进行严格的审查，受选方的各种信息要及时公开，包括财务信息、信用信息以及相关资质证明信息等，接受全社会的监督；项目运营过程中，财务信息也要及时公开，接受政府的监管。项目验收后，要进行及时的信息公开，接受全社会的监督。当然，企业各类服务质量的评价信息等也会进行公开，接受公众的监督。

第二，底线思维成为监管的新要求。2017年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》强调，对社会资本方出现的公共项目质量问题，任何单位和个人均可举报、投诉。2018年7月，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，收紧申报建设轨道交通城市的GDP、财政、市区常住人口等硬性指标，将申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元。①《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，2018年7月13日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/13/content_5306202.htm。文件说明，我国对公共服务市场化准入的监管日渐严格。《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提出城市轨道建设的方向性原则，并大幅抬高申报条件与进入门槛。该《意见》的提出，给公共服务市场化中城市轨道交通建设的盲目热情降了温，也给公共服务市场化财务监管提升了条件。目前我国在轨道交通、农田水利基础设施、节能环保的公共服务市场化改革，以补短板为主要目标，而这些领域都有明显的短板，对策是除在加大金融以及专项建设债等支持外，财务监管和财务申报准入是重要的环节。

第三，多方参与、协同治理成为监管的大方向。如今，公共服务市场化改革日渐形成由政府、企业、行业协会、公众、媒体共同参与的多方主体协同监管局面。分享经济的大背景下，每一方主体都是协同监管的重要部分。政府负责营造公平宽松的公共服务市场化氛围；企业负责追求高水平高效率高规格的服务绩效；行业协会负责制定行业服务标准和行业准则、准入条件；公众负责反馈，通过公众满意度来测评公共服务的质量；媒体负责对监管不力的事件进行举报和曝光，同时对监管及时到位的案例展开报道、追踪和分享。

（二）市场化改革下监管存在的问题

目前，公共服务市场化监管机制的构建主要是基于项目过程而建立的，而在项目的不同阶段，监管的重点、防范的风险和监管措施也不同。虽然公共服务市场化监管机制取得一定的改革成效，也出台了一系列的监管指导规则，但改革过程中仍存在一定的缺陷，主要表现在监管主体、监管方式、监管制度三个方面。

第一，监管主体职权不清。目前国际上PPP项目运营较为良好的国家或地区已大多建立起相对成熟的监管机制。由于PPP项目涉及领域广，国际普遍采取的监管办法主要是设立专门的监管机构（如美国、欧盟）。我国的PPP项目在中央层面由财政部和国家发改委监管，未形成独立的机构专门负责PPP项目监管。如在垃圾治理过程中，出现了建设部和财政部多头管理的问题。中央和地方的不同层级经常表现出权力与职权不分或交叉使用的情况，引起不同的监管主体各自为政、多头监管的局面。这样就会造成监管漏洞、服务质量下降等问题。同样，政出多门也会让企业无所适从，从而降低服务提供效率和服务质量。

第二，监管方式更新较慢。绩效考评方式、大数据系统并没有普及，公众监督的渠道仍然不够广泛，从而个别企业会钻监管的空子，政府也无法抽出更多的时间精力来进行一对一的监管。受计划经济体制的影响，目前政府的监管依然会采用行政命令的方式，使得整个公共服务市场化的过程缺乏弹性和创新性，也影响了参与公共服务市场化的主题的积极性。目前在我国公共服务市场化的进程中出现了两种极端：一种是政府角色的“越位”和“错位”，缺乏“掌舵而不是划桨”的市场化观念，对于一些不该由政府提供或者政府提供不好、没有时间精力提供的物品和服务没有放开权力给市场，导致政府系统的庞杂和冗余；另一种则是市场化观念超前，将监管责任全部抛给市场，政府自身剥离了责任，这时企业受利润的驱使，难免出现监管不力的现象。公共服务市场化开展以来，政府从“划桨者”到“掌舵者”的转变，从“提供者”到“监管者”的转变，从“经营者”到“组织者”的转变，都需要政府的工作方式有很大的调整。从招标投标到合同制定，再到项目融资、审批运营，政府的管理能力和调整适应能力都是改革的重要关注点。要从过去的传统行政模式转变为市场监管机制，就要求各级政府部门能尽快适应新的监管理念，进而给公共服务市场化改革提供一个更好的监管保障。

第三，监管制度不完善。目前公共服务市场化改革的制度建立仍然没有赶上改革的步伐，奖惩机制、绩效考评机制、人员调动机制、风险防控机制等仍存在不完善甚至空白的领域，这需要相关部门加紧制度优化的过程。2018年7月15日，长春长生生物科技有限公司冻干人用狂犬病疫苗再次曝出生产存在记录造假等问题。在舆论和媒体的压力下，此次疫苗事件暴露的药品监管问题不容小觑，对疫苗企业的违规行为在从严从快惩处的同时，也需要对我国的食品药品监管制度进行反思，现有的制度无法保证从生产到注射每一个环节透明监管，而对食品药品监管不力直接危害到公众的生命健康。2018年11月，国家出台了关于疫苗的监管制度，将有利于未来的疫苗市场的发展。

第四，监管不到位。接连发生的“滴滴”安全事件，反映出政府监管不足。“滴滴”企业对司机的审查存在极大漏洞，汽车驾驶者只要在网上完成认证就可以提供“顺风”车的服务。进入门槛相当低，对于司机的犯罪信息、职业能力均没有相应的审查，这造成后续的社会安全问题就是必然的。企业的逐利本性暴露无遗，忽视的是公共服务的公益性。对于不合规定的车辆和司机的严格监管，是监管工作要加强的重点。

二、海口市环卫PPP改革的监管探索

2014年开始，作为公共服务市场化的一部分，中国不仅在基础设施方面大力推动PPP改革，在公共服务领域也加大了PPP的推广力度。在环卫领域，政府提供的传统的环卫服务模式无法适用于高效的机械化作业和精准的清扫管理任务，从而影响城市的整洁美观。我国部分城市开始进行环卫服务的改革升级，通过引入环卫合同外包，政府购买服务、企业参与经营、市场化运作的方式，开启了环卫一体化的城市公共环境卫生服务新模式。

2016年8月，北京环卫集团打造的“京环模式”在琼山区正式落地运行，标志着海口市环卫综合一体化PPP项目正式揭开帷幕。随后龙马环卫公司、玉禾田公司、京兰公司分别接手了海口市美兰区、龙华区、秀英区三个区的环卫工作。如今，海口市建成区已全部实现了环卫PPP模式全覆盖管理。①吕维霞、李丝丝、孙航：《PPP模式在环卫服务中的应用——以海口市为例》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2017年第4期。PPP一体化模式在海口实施以来，各项目公司纷纷发挥各自管理优势，运用先进机械，针对服务辖区特点开展保洁服务，使海口市环境质量和管理水平迅速提升，城市面貌焕然一新。这其中，环卫市场化改革中的绩效监管模式凸显了极大的优势和亮点。

海口市环卫PPP每季度开展一次绩效评价，不但能够提高服务质量，还是进一步财政拨款的依据。它成功地将服务质量、财政拨款、监管融为市场化改革的一体化管理中。

（一）多元化评价主体

海口市组建监督考评队伍，分为市、区和“两代表、一委员”三级对各区每季度进行打分，并将分数与该招标公司的季度作业服务经费发放相关联。海口市的绩效评价由市环卫局、区环卫局、两代表一委员组成，每季度都公开具体考评数据，充分体现了全方位多元主体监管体系的优势。（海口市绩效监管模式见下页图1）

多元化评价主体中还包括28名市人大代表、12名市民及媒体代表和9名市政协委员。他们协同政府和项目公司，共同参与环卫质量考评，其测评结果也一同计入最终方案。第三方专业机构主要负责设备人员、作业质量和标准落实及各类突发应急事件应对等第三方审计、阶段性评价。多元化的考评体系是全面有效监管的重要保证，既保证了监管的全面性，也保证了各方的利益完整性。

图1 海口绩效评价过程图① 参见《海口市人民政府办公厅关于印发海口市环卫作业质量监督考核评估工作方案的通知》，《海口市人民政府公报》2017年4月。

（二）绩效与财政拨款挂钩

为了激发环卫企业的积极性，提升环卫质量，海口市在PPP项目中将考评结果与政府付费相挂钩，各企业的季度考评结果直接与作业服务经费相关联。《海口市人民政府办公厅关于印发海口市环卫作业质量监督考核评估工作方案的通知》中有如下规定：原应按季度拨付给环卫服务企业的作业经费，每季度由市财政预留5%，作为质量考核的保证金，按照考评结果全额拨付或给予惩罚扣除或奖励多付。具体标准为：未达到90分的，按比例扣除该季度作业服务经费；90分及以上的，全额拨付作业服务经费；95分及以上的，给予奖励。如果在特许经营期内，有企业累计五次季度考核分数都在75分以下，则终止服务合同。②李丝丝：《基于公众视角的环卫一体化PPP的绩效评价指标体系研究——以H市为例》，对外经济贸易大学硕士学位论文，2018年6月。基于绩效评价的监管，对于政府与企业的合作是非常有效的，既可以监督过程，也可以监督结果，最大的好处是将奖惩机制和财政拨款有效结合在一起后促进服务质量提升。

（三）政府和企业齐抓共管的组织结构

海口市一体化改革的另一个大亮点就是项目公司治理结构的独特性和创新性。在海口环卫PPP项目中，国企的管理人员也进入平台公司治理结构，保证了决策者、执行者和监管者的分离和相对独立。平台公司在三个公司都有派驻的董事长，也派驻财务总监加强财务监管，派驻党务领导加强思想工作监管。这种政治、财务和决策上相互制约又相互监督方式，既有效防范企业运营风险，及时发现问题解决问题，又能够保证政府的合法性，保证项目的平稳运行。组织上强有力的保障，不断的宣传教育和培训，保证了环卫企业员工的组织纪律性和政治性。例如关于环卫作业的技能培训、送温暖活动、党员培训等，一方面能够保证员工的积极性，另一方面又培育了公共服务精神。在意识形态方面维护党的宗旨和服务群众的宗旨，这是保持稳定性和公益性的思想保证。

三、推动公共服务市场化监管的数字技术创新和协同治理创新

（一）建立以绩效为导向的商业监管机制

随着对更高效的PPP的需求增加，公共服务市场化的绩效管理变得越来越重要。对公共服务市场化的监管目标应该更集中于是否可以提高资金价值、降低服务价格或提高质量和效率。

通过对市场化项目的招投标过程、风险、资金运用、客户体验等进行综合监管，既是事前监管、财务监管，又是过程监管，是全方位的监管。绩效评价主要内容包括经济效益、客户满意度等。绩效考评指标、考评程序由政府方、项目公司和第三方共同制定，考评程序保证程序的公平和正当。当前PPP监管过程包括PPP项目在财政部的入库监管，也包括PPP项目的过程监管和财务监管。这种监管可以减少地方政府的债务风险，真正让有财政能力的地方政府提供PPP等服务，减少盲目上马PPP项目带来的财务风险。

（二）建立政府和企业共同参与的组织结构

公共服务市场化中，建立单独的政府和企业共同参与的监管机构，能够使监管更具公开性和专业性，既保证了规则条例的实施质量，又提高了监管绩效。

这一监管机构能够在公共服务市场化的过程中，实现对项目成本和利润的监管，使价格处在一个合理范围内，既能够让大部分民众都能负担得起，又能让运营商合理收益，保证私人部门对于PPP项目的参与积极性。另外，齐抓共管的机制可以防止公共服务提供部门进行垄断定价。这样就避免了因行政垄断产生的监管低效问题，使得每一参与方的责任和收益、承担的风险和运营的绩效更加清晰明确，便于参与者做出相关选择，政府也能够根据质量监管的结果及时调整法律法规和相关政策。在这个过程中，可以通过信息的公开化、透明化，对公共服务提供的产品和服务质量进行监管。

（三）完善“互联网+监管”数字创新平台

Khaiwal Ravindra和 Mor，Suman①Ravindra, K.,&Mor,S.,“.Rapid monitoring and evaluation of a community-led total sanitation program using smartphones,”Environmental Science and Pollution Research International, 2018, 25（32）, 31929-31934.研究了印度政府使用智能手机APP的政府监管部门与社区志愿者相结合的监管方式。一个依赖于智能手机的即时传讯APP（IMA）加快了对改善印度露天排便环卫项目的监控并用于该项目的评估。行政部门与供水环卫部门、非政府组织及志愿者合作，使之成为一个由社区主导的环卫项目。志愿者们也都接受了关于IMA、露天排便的健康影响以及个人家用厕所（IHHL）带来的财政收益的适当培训。IMA被用于加速监控以及对这个环卫项目的评估中，志愿者通过拍照、视频或录音以及定位等将相关数据上传并汇总。所有志愿者都与IMA相联系，这有助于提供透明和基于证据的触发事件实地报告、后续的活动以及IHHL确认存在的透明且以事实为依据的区域报告，并能监控新IHHL的建造。IMA是个成本效益好的工具，被志愿者使用过程中除了道德上的数据安全使用培训外并不需要其他额外的成本。通过数据对比与采访，作者们认为IMA的使用有助于该环卫项目的进行。他们甚至认为这种基于智能手机的应用程序的使用有可能给公共医疗带来革命性的变革。这种监管模式就是“志愿者+智能平台”的监管模式。

今年年初，北京市创新市场监管模式，推出“市场监管风险洞察平台”。市场监管风险洞察平台是北京市工商局联合专业大数据公司，在总结近年来运用大数据打击非法集资、整治旅游市场、查找失联企业等实践经验的基础上，运用云计算、人工智能等大数据技术开发，旨在破解新时期市场监管难题，做到精准监管、智慧监管。该平台于今年1月8日在全系统开始部署应用。①《关注 | 市场监管风险洞察平台上线 2018年市场监管有新招儿》，2018年2月7日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4NjcxNjkzN w%3D%3D&idx=2&mid=2651936733&sn=203a38e9c017118f143ab50850524fea。这项举措成为全国首个利用大数据开展事中事后监管的省级试点，也是运用大数据创新监管方式的典型案例。目前，“风洞”平台数据已应用于街道、社区、楼宇等信用基础库建设，力争做到责任到人，加强过程监管和结果监管。

“风洞”系统的运用预示了未来政府监管的趋势，政府将通过大数据与具体服务结合，有效地进行过程监管、结果监管和信用监管。

（四）加强全社会的协同监管

公共服务的接受者是全社会成员，因此，通过接受者的监管则会起到有效监管、全面监管的作用。全社会监管包括第三方监管、志愿者组织监管、服务接受者满意度的考评等。

政府既是行业规则的制定者，也是管理者和监督者；过多依赖政府会形成一些问题，包括自由裁量权的过度使用，寻租行为发生等。同时，当前政府监管已经暴露出人手不够、力不从心等问题，所以，应该加强全社会的参与监管过程的对策。

首先，发挥专业机构的监管作用。利用他们专业的评估技术和有效的绩效评估方法对整体的过程进行监管，是在技术层面对公共服务市场化顺利改革的保证。学术组织、行业组织和民间机构的满意度不同于普通民众的监管，具有更强的专业性。

其次，公众可以通过批评、建议、揭发、检举等方式对公共服务事业的经营主体及其监管部门进行监督。②李铭：《我国公共服务市场化中的政府监管问题研究》，山东师范大学硕士学位论文，2013年。作为公共物品和服务的直接使用者，公众的监督是最有说服力的。媒体和舆论通过网络新媒体等媒介对政府监管缺位和市场部门运营不力的行为进行曝光和揭发，也是一种强有力的社会监督。

（五）政府要将强制性监管和柔性监管结合起来

政府的强制性监管和柔性监管要并重。强制性监管主要是指政府对公共服务的供给部门的服务提供的监督、检查，对违反规定的行为及没有达到行业标准的行为要加大处罚力度，采用取缔、禁入或重金罚款的手段，起到威慑作用。而柔性监管主要是指政府对提供的市场化改革方面的服务中那些绩效卓著的行为给予奖励和鼓励，是一种正面激励，包括典型宣传、提前资金拨付和奖金奖励等，从而在行业内引起示范效应，也可调动其他部门的积极性。当然也给他们以试错的机会。

政府制定的问责机制包括对政府内部监管和企业作业监管的双重问责。对于政府内部问责要进一步完善公共服务供给机构的内部治理机制，对于企业的问责要明确绩效考核标准。

四、结束语

公共服务市场化使得政府从公共服务的提供者转变为监督者，能够充分发挥市场机制的调节作用，将政府的宏观调控和市场的微观调节有效结合起来，使政府可以抽出更多的时间、精力和资源投入到规划和监管上来，整体提升政府管理社会的水平。健全公共服务市场化的监管机制，有利于提高项目的有效性和持续性，也能更好地为公众服务。

在数字技术创新和商业模式创新的驱动下，“互联网+监管”是在大数据形势下的政府监管新模式。放松经济性监管，加强引入社会性监管的多主体监管方式，形成多元供给格局，把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的市场中的民间组织，目的在于打造多主体参与的协同治理局面。对公共服务市场化的监管要打破政府和市场简单的管理和服从、控制与被控制的关系，形成合作、和谐共处的监管氛围。