城乡土地交易的利益分配逻辑——从“增减挂钩”到“飞地抱团”的制度提升

周少来

（中国社会科学院，北京 100732）

当代中国的改革开放进程，始终伴随着城乡土地制度的不断创新改革。四十年走过来，从最初的“分田到户”“划拨土地”，到后来的“征地拆迁”“增减挂钩”，直到今天的“飞地抱团”，城乡土地的改革与深化，不断助推着中国的城市化和现代化进程。其中隐含的根本逻辑是土地资源（资产）的效率释放和利益分配。

本文重点考察城乡土地制度改革和交易中，从“增减挂钩”到“飞地抱团”制度演进的制度转换和利益分配逻辑。本文所谓的“飞地抱团”，是浙江省平湖市对“城乡建设用地增减挂钩”的地方升级版称呼（属全国首创的制度创新，在其他地方还未见此实践），形象而生动。要理解前者的制度转换提升意义，就必须先搞清楚后者的前生后世。

目前在全国各级城市和乡镇普遍推行的“城乡建设用地增减挂钩”（以下简称皆为“增减挂钩”），是不断升温的城市化（城镇化）快速推进的改革产物。为了应对城镇建设用地与农村居住用地“双增长”的严峻现实，①据统计，1996年至2008年，中国城镇用地总面积从2.64万平方公里增至4.03万平方公里，农村居民点用地总面积从16.36万平方公里增至16.53平方公里。这种“双增长”的反常现象，不仅有违城市化集约利用土地的国际经验，而且与中国人多地少更需要节约用地的要求不符。刘守英：《直面中国土地问题》，北京：中国发展出版社，2014年，第203-204页。回应城镇建设用地不断强烈的“刚需”，2005年国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。其中规定许可：只要将农村建设用地复垦为耕地，就可以等面积增加城镇建设用地征地指标。②华生：《城市化转型与土地陷阱》，北京：东方出版社，2014年，第146页。这一规定推动了城乡建设用地增减挂钩实践在全国的普遍推进。这是中央政府严格控制城镇建设用地扩张，严守农村耕地红线双重限制下的“政策许可”。由此，“增减挂钩”土地整治运动，①对此，全国各地叫法不一，如“撤村并居”“农房集聚”“集中居住”“退散进集”等等。但其实质都是为减少农村建设用地，用以置换增加城镇建设用地指标。在各种发展压力与政绩冲动的不断激励下，在全国各地各个层级陆续展开并日渐火热。

“增减挂钩”的制度口子一旦开启，小缝隙变成了大裂口，各地政府以行政之手完成的挂钩实践，日益演进升级为市场版的挂钩交易，一个建设用地交易的新市场体制破土而出并愈演愈烈。②周其仁：《城乡中国》（修订版），北京：中信出版社，2017年，第365页。但在“增减挂钩”运动式普遍开展的热潮中，其中隐含的“制度漏洞”和“制度变异”随之显现，并造成一系列“农民被上楼”、冒进城镇化和社会遗留问题众多等社会长期隐患。而浙江省平湖市的“飞地抱团”模式的“增减挂钩”制度创新，具有一定的制度矫正和制度改善作用，值得在普遍意义上加以政策总结和制度提升。

一、“增减挂钩”实践为何在全国各地火热展开？

作为快速城市化和经济增长“倒逼”出来的土地制度创新，“增减挂钩”在全国各地被各级政府最大化利用，自有客观发展需要与主观政绩需求等复杂根源。经济开发区和招商引资需要土地，公共工程和公共设施需要土地，大广场大公园需要土地，房地产开发需要土地，这种对建设用地的刚性需求，在东部、中部和西部各个地区是大势所趋，只是表现热度不同而已。

这便是在全国各地普遍推行的农房集聚、撤村并居、集中居住、拆旧建新、宅基地换房、退散进集、兴建农村社区等所谓的“土地整治”运动，其目的和核心只有一个，就是最大限度减少农村建设用地，最大限度增加城市建设用地，最大化增加“增减挂钩”的征地用地指标。“增减挂钩”的普遍推进扩张，也在极大程度上推动了各地的经济发展和城镇化进程。其中的行动逻辑和利益激励主要体现在以下方面：

第一，增加的城镇建设用地，用于兴建经济开发区和新建标准化厂房，用于招商引资，增加当地政府的经济政绩和扩大就业，并扩张当地的城镇化规模。这在东部地区表现得特别明显，但中西部地区也奋起直追，中西部一些县市大量空置的开发区土地就是明证。

第二，增加的城镇建设用地，用于兴建政府广场、图书馆、体育场、博物馆和大型公益公园等，既改善了城市面貌，提升了城市品位，也增加了城市形象工程。我们在全国各地县、乡镇的考察中，到处都可以看见的县域城镇形象改变和城镇规模扩展，就是在这一“增减挂钩”操作中完成的。

第三，增加的城镇建设用地，可以通过城乡土地交易的“招拍挂”机制，出让建设用地指标，使农村的集体建设用地转化为城市的国有建设用地，炒热当地的房地产投资。这样，既能拉动当地的房地产市场，也能提升县域的城镇化率。最新一轮的县域房地产热，也是通过“增减挂钩”机制实现的，中西部县城大量的房地产空置率也是这一“拉动机制”的主产品。

第四，增加的城镇建设用地指标，如果本县市未能完全使用掉，还可以通过城乡土地交易平台“异地交易”，卖给周边的县市，取得不菲的“用地指标收益”。每亩土地指标20万至50万不等的交易价格，对经济较不发达但土地相对充足的县市而言，也是一笔巨大的“利益诱惑”。③以上材料来自作者实地调研资料，参见《四川省成都市调研资料汇编》（一），中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”创新组编，2018年4月。当年重庆市的“地票交易”和成都的“土地交易所”，可以作为这一“利益转换”机制的形象代表。

第五，通过大规模“撤村并居”式农民集中居住，复垦和整理农房所占的宅基地，结余的农村建设用地指标，通过“增减挂钩”交易机制，可以获得巨额的土地指标交易收益。反过来，以之投资于城乡统筹一体化发展，可谓“城市反哺农村”，也会极大地改善农村地区的公共设施和公共服务，并扶持兴建大量的“美丽乡村”样板。

正是“增减挂钩”实践运作的巨大发展效益和经济价值，“增减挂钩”这一隐秘的运作机制被各级政府极大化运用，造成了至今热度不减的乡村“土地整治”运动。我们在全国各地调研中看到，很多乡镇政府的办公室中，都挂有“城乡建设用地增减挂钩”或“土地整治”的作战图和进度表，县级政府按月量化考核各个乡镇的进度和指标完成情况。各级地方政府急切想通过土地整治推动当地经济发展和城镇化提升的发展机制，由此可见一斑。

二、“增减挂钩”制度变异的社会成本

“增减挂钩”实践的广泛推进，有力地提升了城镇化与城乡融合的一体发展，也造成了各地火热发展的繁荣景象。但任何发展都是需要付出代价的，是谁承担了运动化大跃进发展的巨大成本呢？从“增减挂钩”运动中的“制度漏洞”和“制度负效应”中，可以分辨出巨大的长期社会成本（总成本）。

一是人为城镇化的社会隐患。“增减挂钩”运行的前提是农村建设用地的减少，农村建设用地主要体现为农民居住用地，即每家每户的宅基地（房屋所占用地和庭院占地）。而“集中居住”则是节约宅基地的根本途径，于是“撤村并居”“农房集聚”“赶农民上楼”便被各地政府普遍运作起来。全国各地都有大兴“农村社区”的巨量规划，冒进式“人为城镇化”便被火热推动起来。如河南平顶山市规划到2020年，全市2620个村将合并为539个农村社区，开封市提出全市2381个村规划为800个社区。但“人为城镇化”后的产业支撑、就业渠道、社会保障、医疗教育等，并不能在短期内实现城乡一体化的平等保障。由此产生大量的“被城镇化”后的“内部整合”问题，因征地拆迁、补偿标准和社会保障等引起的纠纷和矛盾源源不断地产生出来，“人为城镇化”成为基层上访和群体性事件的最大“问题策源地”。

二是县乡两级政府逐渐被“土地财政”所绑架。“增减挂钩”过程中的复杂“利益流向”和“利益分配逻辑”，是可以被一环一环精确计算的，如中部地区一个村庄的改造项目，长林村411户1434人，总占地面积2294.4亩，其中548.6亩为农村建设用地。通过“农民被上楼”后的“土地整治”，在本地“新建区”占地112.26亩，新增的拆旧复垦耕地263亩，然后将这263亩建设用地指标拍卖落地到紧靠县城的犀浦镇和友爱镇。在市场上每亩拍得420万元，总价款11亿。除去各项税费5.6亿元，余得5.4亿元。其中，为长林村的村庄整治、建新社区、拆旧房屋共花费5500万元，为在犀浦镇和友爱镇“落下”263亩建设用地，各项拆房、征地、安置补偿共8000万元。各项“成本—收益”完全“安排计算”后，县里策划、实施的这一“增减挂钩项目”，净收入达4亿之多。①周其仁：《城乡中国》（修订版），第349-350页。同时，为了激励乡镇政府“奋战有为”，乡镇政府每多整理出一亩建设用地，则可以得到每亩6000元的工作经费奖励。而在此过程中，县级政府以土地作为抵押的融资贷款，也存在着巨大的地方政府的债务风险。

三是人为推高整个城镇化（城市化）的融入成本。中国快速的城市化进程是大势所趋，因为薄弱的农业性收入支撑不了巨大的农村人口，农民工数量始终高居不下。两亿之多的农民工需要“就近就地城镇化”（因为城市级别越高，城市化门槛就越高；而在家乡的城镇，城镇化融入成本较低）。而“增减挂钩”的巨额利益链条之所以能够实现，是以建设用地的高价拍卖给房地产商为前提的，由此推高县域城镇（县城和乡镇）的房地产价格，极大拉升就地城镇化的融入成本。近年来全国各地县城、甚至中心城镇的房价急剧提升，就人为地推高了全国各地的城镇化成本，促使全国城市化和城镇化总的社会成本不断隐形增大，而这是由全体人民来承担的，甚至可能减缓中国城市化和现代化的水平和质量。

四是造成巨额的社会财富浪费。要运作“增减挂钩”，就要减少农村建设用地，就要“拆旧建新”集中居住。拆除农民原来的房屋，需要拆迁费，而且大部分农民房屋都是新盖的楼房，房龄不到一二十年。新建农村社区，又需要大量的费用和建筑材料。还有，中西部很多地区，农民集中居住后，由于当地并没有多少产业支撑，大量农民工还得远赴东部城市打工就业，造成很多农村社区“空巢化”现象。等到“留守社区”的老人逐渐离去，远赴各地就业的青壮年在当地城市化，远离县城的很多农村社区还可能面临“二次被拆除”。即使到2030年前后，中国的城市化率达到70%以上，广大农村还会有4亿之多的人口居住。欲速则不达，大跃进式城镇化造成反复折腾式的拆旧建新，使得整个中国社会无法计量的巨额财富被浪费。

三、跨域“飞地抱团”式深度合作“增减挂钩”

“增减挂钩”的政策口子一旦开启，激活农村闲散建设用地的市场很快活跃起来，城市建设用地越是紧张的地方，越有动力与紧迫性来最大化利用这一政策空间，这在东南沿海经济发达地区表现特别突出，比如广东、浙江、江苏等地。

集中和集聚闲散的乡村建设用地，主要来源于几个部分：一是腾退复垦“小、散、乱”的闲置低效建设用地。二是腾笼换鸟、退散进集，让散布在乡村的低效企业集中迁入工业园区。三是撤村并居、农民集中居住，节余农户宅基地占地。在前两者“节余土地”有限的情况下，较大幅度减少农村建设用地的方法，就主要变为通过“农房集聚”来实现。这是在各地普遍开展“农民（被）上楼”运动的根本原因。

但在人多地少的浙江，各村能够“挤出”的节余土地还是相当有限，少的也就2—3亩地。如此之少且分散各村的建设用地，是无法“搬到”城镇或开发区的，如何让分散各处的地“飞起来”，并能飞到一处、集中加以开发和使用，只有借用“政府之手”加以组织化运作，这便是浙江平湖市从2006年开始探索的“飞地抱团”创新实践，经过各个时期的不断制度完善，“飞地抱团”已经从1.0版发展到5.0版。

1.0版：政策到村，加大对集体经济相对薄弱村的政策扶持力度，通过财政专项资金补助、机关部门结对帮扶等方式，鼓励以村为单位发展物业经济，也即“村域抱团”，集中本村零散用地建设物业（商铺或厂房等）用于出租。

2.0版：镇域联建，专门落实村级集体经济建设用地指标，支持、鼓励乡镇、街道组织多个村联合发展，在乡镇、街道优质地段建设物业项目，租金所得根据各个村“飞地”的多少加以分配。

3.0版：“飞地抱团”，突破村域、镇域限制，通过腾退复垦低效建设用地和“农房集聚”，各村和各乡镇“节余”的建设用地，跨乡镇、街道一起“飞地”到市级优质发展平台，建设高收益的高标准物业项目和创业创新平台。

如2013年，15个村“飞地抱团”，建设标准厂房项目，占地45亩，总投资8500万元，参建每村每年平均增收24.8万元。

如2016年，54个村“飞地抱团”，建设标准厂房项目，占地120亩，总投资1.9亿元，参建每村每年平均增收24.7万元。

如2017年，36个村“飞地抱团”，建设平湖智创园（一期）建设项目，占地125.3亩，总投资7.4亿元，建成后参建每村每年平均增收42.8万元。这是市域范围投资规模最大的“飞地抱团”项目。

4.0版：跨出平湖市域，省内“异地合作”土地交易模式诞生，这是“飞地抱团”模式的一次制度飞跃。平湖市有良好的产业园区项目，但苦于无地，青田县（属丽水市）有大量闲散的建设用地，但苦于无项目，由此，“双向互飞”深度合作模式得以生成。

青田“飞”平湖：青田县组织县域156个村的“飞地”指标，共300亩，“抱团”飞入平湖市产业园区，项目总投资1.95亿元。青田县的投资收益是：前五年，青田县156个经济薄弱村，每年获得投资额10%的收益，即每年1950万元的总收益，参与项目的每个村平均年增收12.5万元；后五年，平湖产业园建成厂房的实际租金加上园区企业税收地方所得部分的50%之和，奖补给青田县。

平湖“飞”青田：平湖携带其资金、技术、人才等优势资源，到青田县开发其自然生态和历史人文资源，共同在青田打造“平湖青田山海协作生态旅游文化产业园”。

同时，平湖市与青田县成立“飞地抱团”的组织协调机构，两地互挂互派干部，用组织体系保障双方可持续的深度合作。①以上材料均来自作者实地调研资料，参见《浙江省嘉兴市调研资料汇编》，2018年5月。

5.0版：这是跨省域的“飞地抱团”合作项目。2018年，浙江平湖启动与四川九寨沟的“飞地抱团”项目，将开启东西部跨省域的“增减挂钩”土地交易合作实践。

四、“飞地抱团”式“增减挂钩”的制度提升

中国当前的土地制度体系复杂纠结，在基本土地制度“双锁定”（城市土地国有制与农村土地集体所有制根本不变）的制度限定框架下，②刘守英：《直面中国土地问题》，前言第3页。“城乡建设用地增减挂钩”是被“发展问题”倒逼出来的制度创新。

各地“增减挂钩”普遍推进，“人造城镇化”遍地开花，由此也带来很多长期性社会隐患。但快速城镇化大势不可逆转，强行一刀切终止“增减挂钩”也不可行。在“增减挂钩”已成为各级地方政府普遍实践的现实面前，只有进一步深化体制性制度改革和制度完善，才能既有序推进城镇化，又有力推进乡村振兴，实现城乡融合的一体化发展。浙江平湖的“飞地抱团”制度创新，就有了“增减挂钩”制度提升的制度改进意义。

一是跨域“增减挂钩”。各地经济社会发展不平衡，对建设用地需求的强烈程度也不平衡：有强烈用地需求的地方无地可用，有多余建设用地的地方无项目要用。特别是在中西部乡村，很多村庄萎缩甚至村庄消失（说明“拆村并居”有一定的现实必要性）。但整治出来的大量宅基地指标，如何高效地加以利用，就成为必须加以解决的紧迫问题。浙江平湖市与青田县的“省内飞地抱团”项目，浙江平湖市与四川九寨沟县的“省际飞地抱团”项目，都是创新性地开拓跨域“增减挂钩”土地交易的制度路径。

二是深度可持续合作。在全国大部分地区开展的“增减挂钩”项目，其节余的农村建设用地指标，通过政府之手和土地交易平台，一次性地转售给土地指标接受方（所谓“一锤子买卖”），从而转化为国有城镇建设用地指标。一般每亩用地指标价格为30—50万元左右。“增减挂钩”双方从此不再见面，属于传统的“一锤子买卖”。而经济发展相对落后、土地相对富裕的卖地一方，并没有得到多少后续发展的造血功能；要想富，只能多卖地（其实是用地指标，即地票），这即是各地极力“赶农民上楼”，用以最大化节余建设用地的根源。浙江平湖经济发达地区与浙江青田土地富裕地区的深度“飞地抱团”，实现了“增减挂钩”双方的项目互飞、资金互飞和人才互飞，保障了相对不发达地区可持续发展的产业支撑和造血活力，是在“土地增减挂钩”基础上的深度可持续合作。

三是城乡融合一体发展。“飞地抱团”模式对“增减挂钩”双方的城乡一体发展都有促进作用。平湖市作为“增”的一方，增加了工业用地和产业园区用地，引进了高质高效企业，强大的经济能力反哺了平湖的城镇化和美丽乡村建设，平湖市的每个“美丽乡村”建设，都能得到1000万至3000万元的财政扶持。同时，平湖市域的“飞地抱团”项目，也使参与“飞地抱团”的每一个村庄每年得到了30万元左右的“经常性收入”。预计2018年底，平湖市100%的村集体经济收入达到100万元以上。青田县作为“减”的一方，参与跨域“飞地抱团”项目的每个村，每年持续性至少得到10万元以上的“固定收入”，而这长达十年以上的可持续收入，壮大了青田县相对薄弱村庄的集体经济实力。

四是探索“人地一体化城镇化”新路。中国目前的城市化（城镇化）有一个基本的制度性困境：一方面，异地打工者就业在异地城市（如东南沿海城市），就业地的高房价使其难以购房安家，而在家乡的房子“空巢”闲置。根本原因是经济发达城市的建设用地紧张，推高了当地房价。另一方面，家乡的宅基地和房子宽裕，甚至“被集中上楼”，但在家乡城镇很难找到工作就地就业，“一体融入的城市化”很难就近就地在家乡实现。中西部富裕的建设用地指标（包括消失村庄的宅基地整治），如何转化为农民工融入城市的融入资本，都需要制度性转化通道。发达地区与不发达地区跨域“飞地抱团”模式，为解决人、地分离的城市化，为探索城市建设用地指标与“人口一体融入城市化数量”挂钩的政策实践，提供了有益的制度启示。

总之，从“增减挂钩”到“飞地抱团”，从“要地的城市化”到“人本的城市化”，中国面临着一场深刻的城乡结构和城乡互动的革命性变革。其中涉及错综复杂的土地制度、户籍制度、产业结构、住房制度、社会保障制度等一系列改革和转变。从基层发起、被问题倒逼，一路转型升级的“飞地抱团”的创新探索，也许能够给予我们很多制度性启示和借鉴。