基于PPP 模式的江苏省工业遗产保护与利用策略研究

彭后生

(江苏城乡建设职业学院,江苏 常州 213147)

江苏省是中国近代民族工业的摇篮,随着经济的发展和时间的推移,大量的工业建筑物、工厂车间、机械、磨坊等，已成为具有历史文化价值、科学技术价值、美学艺术价值和经济价值的工业遗产,其内涵是城市特色文化的主要体现,工业遗产保护和利用是城市特色文化建设的重要途径。做好江苏省工业遗产的保护与利用工作,对于推动优秀传统文化的传承和发展,建设文化强省,增强江苏省文化软实力具有重要的政治意义。此外,工业遗产保护具有公益性,光靠政府的单一投入是远远不够的,必须通过PPP模式引入社会资金参与到工业遗产保护、利用项目中,从而在提高工业遗产保护和利用质量和服务水平的同时,可以有效解决江苏省工业遗产保护和利用融资问题,淡化公益性和盈利性之间的矛盾,降低财政的压力和风险,破解工业遗产保护和利用面临的各种困难。因此,开展基于PPP模式的工业遗产保护和利用研究具有显著的现实意义。

1 江苏省工业遗产保护与利用引入PPP模式的必要性与可行性

1.1 必要性

资金匮乏一直是制约江苏省工业遗产保护和价值传播的重要因素。运用 PPP 模式,不仅可以将政府的行政资源及协调作用、社会资本的资金优势充分发挥,还可以有效促进政府职能的转变,有效引入市场机制,促进投资主体的多元化,从而实现工业遗产保护与利用的双重目标[1]。

1.2 可行性

PPP模式在公共基础设施与产品服务领域得到了广泛运用,为江苏省工业遗产保护与利用PPP项目的运作奠定了良好的实践基础。加之江苏省工业遗产保护与利用引入PPP模式,符合国家政策导向,且工业遗产的合理开发与利用会衍生出旅游、创意产业等可盈利性资源,有利于实现政府财政资金和社会资本的“双赢”。

因此,PPP模式是目前有效保护和利用江苏省工业遗产的合理选择,兼顾公益性和经济效益,前景看好。

2 江苏省工业遗产保护与利用的现状分析

2.1 江苏省工业遗产分布

江苏省作为中国近代民族工业的摇篮,保留有大量的具有鲜明时代风格和地域特色的代表性近现代工业遗产[2-12],见表1。主要集中在南京、无锡、常州、苏州、南通等沿江城市,在这些工业遗产集中的地区,过去主要是由极少数领军人物组成的一些企业资本集团发展壮大起来的,进而推进了相关城市工业文明的进程,呈现出类型多样化、城市分布相对集中，以及与生产过程相关性较高的工业遗产数量多、投资主体多元化等分布特征[13]。

表1 江苏省现存代表性工业遗产一览表

2.2 江苏省工业遗产保护与利用现状

2.2.1 工业遗产保护与利用模式

目前,江苏省现存工业遗产中仍在使用中的居多,部分工业遗产已得到保护或改造再利用,闲置的工业遗产较少。经过调研,综合江苏省工业遗产集中地区相关城市工业建筑遗产保护与利用实践,主要有主题博物馆保护模式、创意产业园区模式、公共休闲空间模式、工业遗产文化旅游线路模式、经济型酒店等商业开发模式、原功能使用模式等6种典型保护与利用模式[14]。

2.2.2 工业遗产保护与利用存在问题分析

1)管理机制缺失

当前,江苏省工业遗产的保护处在一个城市迅速发展、土地价值不断提升的历史阶段。工业遗产保护与利用涉及政府部门、相关企业、房地产开发商、普通民众等众多利益主体,要处理好这些复杂的权责关系,必须依赖于相关法律法规提供制度保障。但目前我国没有专门的工业遗产法律或行政法规,尽管《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《城市紫线管理办法》《关于加强文化遗产保护的通知》《关于加强工业遗产保护的通知》等相关法律制度涉及工业遗产,但其中只有 2006 年国家文物局印发的政策法规《关于加强工业遗产保护的通知》专门针对工业遗产。但这一通知在内容上也只作了原则性规定,缺乏有效的可操作性[15]。由于现行政策法规对工业遗产保护与利用的指导性不强,使得江苏省一些有保护价值的工业遗产由于缺乏法律的保护而面临被破坏与拆除的境地,亟需在现有政策法规体系的基础上加快完善工业遗产保护与利用的内容。此外,工业遗产保护与利用涉及文物、财政、规划、国土、建设、房管、消防、绿化、旅游、档案、宣传等众多部门,缺乏一个统一协调管理的机制,管理上的条块分割且缺乏相应的法律法规规定,从而导致难以全面解决江苏省工业遗产保护和利用中遭遇到的种种困难。

2)保护意识落后

传统的文物保护观念是“保古不保新”,与历史久远的文化遗产相比,当前的工业遗产大多起源于鸦片战争以后,因此工业遗产的保护很容易被人们所忽视,较其他文化遗产保护起步也相对较晚[16]。尽管江苏省工业遗产中现存一些价值突出者,但更多的则是质量不高、结构简单、外观朴实、基础设施老化,而且或因工业生产还存在过各种污染,周边又大多是低收人人群集聚区,在人口流动迅速的当代城市中往往被非原住民所漠视,其所具有的价值及重要性经常被忽略,在其丧失原有功能后容易导致被不合理转租利用,或任其自然衰败,或在城市更新中被清理或拆除[17]。此外,从总体上来说,政府部门对工业遗产的保护也刚刚起步,对城市工业遗产的整体保护工作尚未纳入议题,对于工业遗产的合理界定及其价值认识不到位,监管能力不足,保护与利用工作进展相对滞后。

3)保护资金短缺

尽管在当前江苏省工业遗产保护与利用实践中已经出现了政府、民间社会资本介入等多种经费投入模式,但总体上的资金来源主要依靠政府财政投入。工业遗产保护是一项长期且艰巨的系统工程,需要政府不断地投入财力加以维系,这样势必将加剧政府财政负担,相对江苏省工业遗产的数量和实际需求来说,保护资金缺口依然很大,政府投资难以持续,有限的资金主要用于一些亟待抢救及价值特别突出的文物保护单位,大量的工业遗产的保护资金投入十分有限,因而相关工业遗产保护与利用的后续资金注入成为一个瓶颈。

4)公众参与不足

目前,在江苏省工业遗产保护与利用过程中,在不同程度上引入了一些公众参与机制,但公众参与制度还不完善,公众参与现状不甚理想。对于已有机制的贯彻大多限于“面上工作”,并没有真正有效地落实到决策过程之中,大部分工业遗产再利用的规划设计的过程与成果还不够透明,公众很少有机会接触并广泛参与到工业遗产再利用的规划设计工作之中,最终还是少数人参与决策。此外,由于公众的主人翁意识不强,对于旧城改造、工业遗产再利用的规划与设计等工作的参与没有太大的积极性,致使参与的效果较差,从而导致部分工业遗产保护工作进展不顺、效果不佳,经过改造利用后的工业遗产不能较好地体现和满足公众的需求[18]。

3 国外工业遗产保护与利用引入PPP模式经验借鉴

3.1 英国阿尔伯特船坞保护与利用引入PPP模式案例分析

1980年,英国保守党政府以《规划与土地法》作为法律支撑,通过成立城市发展集团(简称UDC)直接介入旧城区的地产开发工作。此外,英国政府针对已登录建筑的改造与修缮资金投入,从行政审批与税收上采取的相应鼓励措施充分调动了当时英国社会对于工业遗产更新利用的积极性。1981年,利物浦地区作为首批的城市复兴政策试点城市,由保守党政府任命默西塞德郡发展公司(简称MDC)负责默西河沿岸包括阿尔伯特港在内的废旧码头复兴工作,确保社会基本设施的再开发与利用[19]。MDC成立之后,通过资产归属令从默西船坞码头管理局收购了阿尔伯特船坞区的全部土地及建筑所有权,全面接管该区域的开发利用工作,以PPP模式开始推动阿尔伯特船坞码头的开发利用项目,其和Arrowcroft地产集团签订了时长达150年的租约,且成立阿尔伯特船坞公司负责该项目的融资与开发运营工作,双方在协议中明确了彼此的职责。之后,阿尔伯特船坞码头的开发工作持续了近20年时间,其以文化设施为主,同时不断地丰富相关商业配套设施,最终使得阿尔伯特船坞码头成为利物浦当地的标志性景点[20]。

3.2 国外工业遗产保护与利用引入PPP模式的经验启示

国外基于PPP模式的工业遗产保护与利用成功经验表明,要解决江苏省工业遗产保护与利用存在的问题,可以引入PPP模式,但必须要有完善的法规政策和完备的监管制度作基础,科学的风险分担和合理的投资回报机制作保障,优选合作伙伴和培养专业人才作支撑。

4 基于PPP模式的江苏省工业遗产保护与利用对策建议

4.1 健全相关法规体系,提供稳定的政策环境

由于工业遗产的特殊性,其从本质上来说是不能商业化的,政府也不能完全把工业遗产保护与利用交给社会资本方,所以需要用针对性很强的法律法规明确界定工业遗产保护与利用PPP项目各参与主体的责任和义务,以保障公共利益与经济利益的有机协调。当务之急,江苏省在呼吁国家尽早出台《PPP(政府与社会资本合作)条例》和专门的《工业遗产法》或《工业遗产条例》的同时,可先行出台地方性PPP、工业遗产保护法规,对于相关法规的制定,既要与工业遗产保护的相关法律法规相衔接,还要注意与之前的PPP政策性规范相兼容,从而促进江苏省工业遗产保护与利用进程。

4.2 完善监管机制,构建多主体参与的监管体系

要充分发挥PPP模式的优势,平衡工业遗产保护与利用项目各参与主体的利益诉求,这依赖于构建多主体参与的监管体系。监管的内容主要包括项目准入、设计成果、服务与建设质量、经营过程、价格与收费、成本等方面。首先,政府的监管要做到对项目适当、适度地进行干预,合理介入项目的各个环节,杜绝社会资本的盲目逐利行为。其次,还应当设立第三方监管机构,在监管社会资本行为的同时对政府行为进行监管。再次,在监管过程中还可以引入文物保护团体等民间组织,从基层的角度对项目进行监督。最后,还要及时公开项目信息,将社会公众和媒体纳入监管体系,监督和约束政府及社会资本方的行为。

4.3 提高项目的风险管理水平,建立科学的风险分担机制

在江苏省工业遗产保护与利用PPP项目运行的过程中,政府和社会资本都要提高对项目风险管理的重视程度,引进专业的风险管理人才,提前评估和预测风险,提早为可预见的未来风险制定解决方案和应急预案,从而提高所有项目参与主体的风险意识和风险管理水平。与此同时,政府和社会资本应在遵循风险利益对等与风险可控、风险分配优化等原则的前提下,建立科学的风险分担机制,在参与主体之间合理分配项目风险,以确保PPP模式下江苏省工业遗产保护与利用项目的成功运营。

4.4 确立合理的投资回报机制,调动项目参与主体的积极性

PPP模式下的江苏省工业遗产保护与利用比较复杂,涉及到多方利益,协调好利益分配,提出多方都认可的利益分配方案,这是促进相关主体积极参与工业遗产保护与利用项目的重要基础。首先,要确定合理的投资收益率。社会资本参与工业遗产保护与利用PPP 项目主要考虑投资回报,所以在PPP项目运作过程中需要兼顾社会资本利益与公共利益,合理确定社会资本的收益率。其次,要确定工业遗产保护与利用PPP项目的补偿和收益来源。最后,要结合具体的工业遗产保护与利用项目实际情况确定一个合理的周期。

4.5 政府优选合作伙伴,寻求双方利益最大化

在当前一些失败的PPP项目中,合作伙伴的不当选择是项目失败的最重要原因之一。因此,在江苏省工业遗产保护与利用PPP项目推进过程中,政府应优选具备一定的实力,能为项目提供融资、设计、建设和运营支持,并具备良好的协作能力与信誉的社会资本作为合作伙伴,寻求双方利益最大化。政府在选择社会资本作为合作伙伴时,必须做到以下几点：第一,要做到选择程序合法合规,选择方式合理高效。工业遗产保护与利用PPP项目选择社会资本需要执行与政府采购相关的法律法规及政策,采购方式包括招标、竞争性磋商、竞争性谈判与单一来源采购。具体方式应当根据具体的工业遗产保护与利用PPP项目的采购需求情况,依法选择适当的采购方式。第二,在选择社会资本时,应从项目投融资、建设运营、风险承担等多个角度对其进行考察。

4.6 多措并举,培养PPP专业人才

PPP项目的运作以特定的技能和专门的知识为基础,专业人才构成了支撑江苏省工业遗产保护与利用领域 PPP事业发展的核心资源,但PPP项目的运作所遇到的难题之一便是缺乏相关的人才储备。为此,必须多措并举,加快培养PPP专业人才。第一,政府要对 PPP专业人才队伍建设统筹规划；第二,高等院校要启动PPP专业人才培养工程,创新PPP 专业人才培养模式；第三,依托相关高等院校、培训机构、科研机构以及重大PPP项目,建成一批 PPP专业人才培训基地。

5 结 语

PPP模式是与工业遗产的保护相契合的,是目前有效保护和利用江苏省工业遗产的合理选择。要有效解决江苏省工业遗产保护与利用存在的管理机制缺失、保护意识落后、保护资金短缺、公众参与缺乏等问题,应以PPP模式为切入点,通过健全相关法规体系、提供稳定的政策环境,完善监管机制、构建

多主体参与的监管体系,提高项目的风险管理水平、建立科学的风险分担机制,确立合理的投资回报机制、调动项目参与主体的积极性,政府优选合作伙伴、寻求双方利益最大化,多措并举、培养PPP专业人才等一系列途径,推进江苏省工业遗产保护与利用的进程,实现社会效益、经济效益和环境效益三者的统一发展。