美国接连发布两份网络战略报告

吕晶华

今年9月，美国政府接连发布两份网络战略报告。9月20日，白宫发布特朗普签署的《国家网络空间战略》，这是继2003年小布什政府发布《确保网络空间安全国家战略》之后，时隔15年首次发布同类报告。此前的9月18日，美国防部发布《国防部网络空间战略》摘要，这是美国防部继2011年7月发布首部《网络空间行动战略》、2015年4月发布新版《国防部网络空间战略》以来，再次发布同类文件。

强化网络安全威慑

《国家网络空间战略》在内容安排上与2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》高度吻合，将保卫美国、促进繁荣、以实力维护和平、提升影响列为四大支柱，分别提出在网络空间达成上述目标的主要内容及实现举措。报告提出，为“保护美国人民、国土及美国生活方式”，需要确保联邦网络与信息安全，维护关键基础设施安全，与网络犯罪作斗争并完善事件上报机制。为“促进美国繁荣”，需要加速推进数字经济建设，培育和保护创造力、培养优秀网络人才;为达到“以实力求和平”目标，一方面需推动各国达成“负责任国家行为”的准则，从而促进网络稳定;另一方面也要针对“不可接受的网络行为”，全方位提升溯源能力和形成威慑效应。为“提升美国影响力”，则需与“志同道合”的国家、企业、学术界和民间机构合作，保护“互联网自由”，推动以“多利益攸关方”模式实现互联网治理，应建设开放、互操作、可靠、安全的互联网，完善可依赖、可互操作的通信基础设施，推动形成有利于美国企业创新的海外市场，并表示要帮助美国的盟友、伙伴提升各自的网络实力，形成网络空间国际伙伴关系。

《国防部网络空间战略》以“防御前置”“塑造竞争”和“做好战争准备”为整个报告的关键词，提出了三大战略目标，即确保美国军队在包括网络空间在内的任何空间作战并获胜，以先发制人、击败、威慑等方式抵御重大针对美国关键基础设施的网络攻击，与盟友及伙伴合作以提升网络能力、扩展网络空间联合作战、完善双向信息共享。为实现这三大目标，需要从五个方面采取措施，包括：建立更具致命性的联合力量、在网络空间开展竞争并实施威慑、强化联盟关系并吸引新伙伴、在国防部内部实施革新、以多种方式吸收和保留网络人才。

突出大国竞争基调

这两份报告在主基调上与特朗普政府发布的《美国国家安全战略报告》《国防战略报告》等高度一致，大国竞争色彩颇为浓厚，更关注硬实力建设和展现强硬姿态，但同时也强调与“志同道合”的盟友及伙伴开展合作，并未放弃以主导国际规制维护优势地位的意图。

以大国竞争为主基调，突出强调“中国威胁”。美国自2001年以来一直将恐怖主义作为头号威胁，到2015年开始将俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜和恐怖主义列为“五大安全挑战”，特朗普就任后更是将“大国竞争”特别是与中国的竞争置于核心。两份网络战略文件也做出了极为类似的调整。《国防部网络空间战略》声称，“我们处于与中俄的长期竞争中”，把朝鲜、伊朗等其他行为体归为另一类，对之前同类文件中所强调的非国家行为体威胁则只字未提。《国家网络空间战略》强调新的网络战略设计源于“新威胁的出现和戰略竞争新时代的到来”，认为俄、伊、朝、中等国以及非国家行为体分别对美构成不同程度和形式的网络威胁。

以绝对优势为目标，软硬两手并用提升网络实力。白宫文件开篇即重申“美国的繁荣与安全取决于如何应对网络空间的机遇与挑战”，内容涉及国土安全、经济、军事、外交等各领域，充分展现了特朗普全方位借助网络力量“让美国再次伟大”的决心。国防部文件则更加直白，表示既要参与日常网络竞争，又要做好战争准备，随时确保美国享有军事优势。除从人才建设、机构协同、制度保障等层面论述如何加强网络硬实力外，两份文件还用较大篇幅强调与盟友、伙伴等开展合作，将达成国际准则作为提升实力的重要方式，多手段并举以提升网络实力的意图极为明显。

以网络进攻为导向，以新概念诠释威慑与防御。与之前同类文件相比，两份新报告蕴含着浓烈的进攻色彩。白宫报告发布的前一天，美国国家安全理事会顾问博尔顿就公开表示 ，白宫已“授权实施进攻性网络行动”，“我们不会再像奥巴马政府那样自缚手脚”。文件还表示，将让网络恶意行为体承受“反应快速、代价巨大、清晰可见的后果”，这一威慑理念的进攻性显然强于以往。国防部报告则提出了“前置防御”新概念，表示要“在源头扰乱或阻滞网络威胁，包括那些未达到武装冲突层级的行为”。

使中美网络安全关系更复杂

两份报告或将中国作为头号威胁，或将中国作为单独一类威胁列出，展现出强烈的攻击与威慑态势，至少将对中美网络安全关系产生两方面的负面影响：

2018年10月16日，美国海军第十舰队司令蒂莫西·怀特中将在马里兰州圣安纳波利斯海军学院就海上军事任务中的网络安全问题做讲座。

一方面，继续推高双方对立情绪。近期，美国媒体不断炒作所谓的中国网络威胁，彭博新闻社这样以严谨著称的机构也报道称中国军队情报部门在一家硬件公司生产的设备中植入恶意芯片，美国政府部门和苹果、亚马逊等科技巨头都在使用这些设备。虽然相关公司及美政府官员、专家学者都出面表示此报道不实，但美国国内依然对此类话题表现出很高的敏感度，炒作不止。在此背景下，美国政府在官方文件中大力渲染中国在网络空间对美构成“挑战”，将助推其国内的这种情绪。中国在美国网络空间威胁中的排位迅速“上升”，显然也在印证中国国内的一种观点，即美国对中国的猜忌与打压是全方位和不遗余力的，中美关系面临更多冲突和对抗的风险。

另一方面，显著加剧安全困境与冲突风险。当前，网络空间与国家安全、社会稳定、经济繁荣等国家利益高度相关，已成为大国战略博弈重要疆域，任何一国仅从自身安全与优势出发采取的任何举措，都必然触动其他国家触感的神经。美国作为全球首个建立网络军事力量和网络实力最强大的国家，如果依然将重点置于大力发展自身力量，频频使用“准备战争”“先发制人”等词汇来展现其强硬姿态，在选择国际合作伙伴时也强调要与其“志同道合”，结果只能是迫使其他国家出于强烈的焦虑感而采取相应措施，最终导致各方都陷入“越增加军备越感觉不安全”的安全困境。特别是，美国防部在报告中提出了“防御前置”网络作战概念，表示要“从源头阻击与扰乱恶意网络行动”，已经触碰到“尊重领土与主权”这一基本的国际法准则。如果美国在提出新作战概念的同时又不对其加以清晰阐释与界定，那么一旦此类概念在实践中加以运用，因误解、误判导致危机升级甚至爆发冲突的可能性将大幅提升。

实际上，中美在网络空间虽然有互不理解和相互猜疑的一面，但依然拥有多方面的共同利益，比如双方的关键基础设施都高度依赖于网络，需要确保这些设施的完整性与稳定性;都有应对网络犯罪、网络恐怖主义的强烈需求，都希望避免网络武器落入恶意非国家行为体之手;都有建立网络空间行为准则、完善互联网治理体系的意愿，也都认为需要尽可能的避免网络危机意外爆发和升级。如何防止中美在网络空间的关系恶化导致整体关系的下滑趋势进一步加剧，并就网络安全开展对双方都有益的合作，应成为双方共同的努力方向。