从预演到重头戏：解读美国新一轮对伊朗制裁

王雷

2018年11月16日，土耳其民众在法齐赫清真寺为卡舒吉举办葬礼祷告。

11月5日，特朗普政府如期启动了针对伊朗的新一轮制裁。如果说8月出台的第一轮制裁只是一种预演，针对的主要是伊朗的非能源贸易，那么此轮制裁可以说是重头戏，因为对准的是伊朗的能源、金融、航运等核心领域。不仅如此，此轮制裁的正式启动也标志着自5月退出伊核协议后，美国已经全面恢复因签署伊核协议而对伊朗豁免的所有制裁。

六个要点

从现有的公开信息来看，这轮制裁主要涉及六个要点：第一，美国财政部将700多个伊朗个人、实体、船只和飞机列入“特别指定国民清单”（SDN），其中300个在奥巴马执政时期未被列为制裁对象;第二，允许伊朗维持部分石油出口。美国向中国、印度、意大利、希腊、日本、韩国、土耳其和中国台湾提供了180天的制裁豁免（SRE），条件是减少进口数量。不仅如此，美国还要求伊朗石油销售收入必须以当地货币保留在托管账户上，只能用于人道主义商品或其他非制裁产品的贸易;第三，严厉限制伊朗与环球银行金融电信协会（SWIFT）的联系，后者迫于美国压力，已表示将拒绝“被指定为参与恐怖主义或扩散活动的伊朗实体”的访问，但一些未受指定的伊朗银行可以继续使用该系统，从事有限的人道主义贸易;第四，将伊朗原子能机构列入SDN名单，对所有与伊朗的核合作進行制裁，但对阿拉克、布什尔、福尔多工厂的不扩散项目给予制裁豁免;第五，扩大对伊朗民用飞机、海运船只的制裁，不仅包括国际航线飞机，也包括伊朗国内航线最新采购的ATR支线飞机。此外，各种伊朗油轮、货船和集装箱船也被列入制裁对象;第六，对印度与伊朗的恰巴哈尔港合作项目给予制裁豁免。伊拉克没有获得SRE，但可以继续购买伊朗电力。

总的来看，美国制裁伊朗的“套索”在逐步收紧，但是从力度上看，新一轮制裁与特朗普政府的最初设想和期待存有差距。

美国的精打细算

既然特朗普政府打出的是一套“组合拳”，我们不妨逐项解读，厘清其中的逻辑缘由和战略盘算。

第一，放缓能源制裁步伐。特朗普政府暂时放弃了“零封”伊朗石油出口的既定目标。虽然这与“最大压力”政策背道而驰，但华盛顿显然意识到情况并非预想的那么简单。从能源市场情况来看，近一年来，间歇性供给紧张已经导致国际油价不断上行，当前能源市场对美国制裁伊朗非常敏感，此时过于激进地压制伊朗石油出口很可能引发油价飙升，这无疑会增加伊朗石油出口收入，帮助其部分抵消市场份额减少导致的损失，从而使制裁效果大打折扣。当然，为了弥补市场供给不足，特朗普政府也尝试游说沙特阿拉伯、俄罗斯等国释放产能，但这些国家短期增产能力毕竟有限，无法大幅替代伊朗石油出口份额。不仅如此，沙特当前也不希望油价走低，而是希望通过限产推升油价，为自己捉襟见肘的财政不断输血。而饱受制裁的俄罗斯对与美国的合作明显持抵触态度。从美国自身利益来讲，油价暴涨也会伤害国内消费者，影响特朗普的政绩和支持率。此外，并非所有国家都愿意或能够立即停止购买伊朗石油，如果美国不顾现实强推制裁，非但不能实现预期目标，反而可能激化国际社会的不满和抵制。显然，为了避免让自己陷入进退两难的困境，特朗普政府不得不放缓制裁脚步，权宜之计就是对一些国家提供时间和范围有限的豁免。

第二，如何选择豁免对象。中国、印度无疑是进口伊朗石油的两个大户，美国当然希望两国能够大幅削减甚至停止进口伊朗石油，但对伊朗能源依赖度高以及与伊朗的友好合作关系决定了两国既不愿意也不可能停止购买伊朗石油。当然，由于伊核协议剩余各方尚无法向伊朗提供特殊的贸易结算渠道，出于规避制裁风险、保护自身利益的需要，中、印不得不通过争取豁免来维持进口伊朗石油，这么做虽心有不甘，但已是当下帮助伊朗尽量缓解制裁痛苦的最佳选择。对特朗普政府来讲，与中、印闹翻显然不能解决问题，既然无法说服两国停止进口伊朗石油，不如通过适当豁免换取两国减少进口，并对相关石油贸易进行监控。目前尚不知晓中美、印美就豁免问题达成何种妥协，但从各方都不愿公开豁免细节可见博弈之激烈。从欧洲方面来看，德、法、英早在6月就向美国提出了全面豁免的请求，但美国不愿向整个欧盟开制裁豁免的口子。于是，在请求遭到拒绝后，大批欧洲跨国公司开始放弃在伊朗的业务，欧盟主要的伊朗石油进口国法国、西班牙、意大利、希腊的石油公司为了规避制裁，也纷纷大幅削减进口数量，谋求单独豁免。目前来看，亲欧盟路线的法国、西班牙没有获得豁免权，而在移民、防务问题上与美国走近的意大利、希腊得到了豁免。显然，特朗普政府有意通过此举破坏欧洲应对美国制裁的团结。此外，日本、韩国和土耳其在大幅削减或停止进口伊朗石油后也获得了豁免权。对美国来讲，现阶段允许这些盟友维持一定的进口量不仅有助于平抑油价，也可以换取它们在地区和全球事务中对美国更多的支持和配合。总之，特朗普政府旨在通过豁免游戏实现两个目标：一是在保持油价相对稳定的情况下尽量压缩伊朗的石油出口;二是利用伊核协议剩余各方的不信任以及欧洲内部的分歧破坏其抵制美国制裁的合作与团结。

2018年11月5日，美国国务卿蓬佩奥和财长姆努钦在记者会上宣布对伊制裁细节。

第三，金融制裁与妥协。不难发现，自5月退出伊核协议后，特朗普政府一直在向SWIFT施加压力，要求其在美国全面恢复对伊制裁后拒绝伊朗金融机构的访问。显然，为了落实“最大压力”政策，特朗普政府希望将伊朗银行逐出国际金融体系，即使做不到这一点，也希望能够在金融领域尽量打压伊朗，获得更多的谈判筹码。与之相对，欧盟为了挽救伊核协议，发誓要维持与伊朗的经济联系，尤其是与伊朗银行的关系。于是，在与美国的博弈中，欧盟先是象征性地推出“阻断法令”，后又决定向伊朗提供援助资金，当这些措施无法令伊朗满意也无法令美国退让时，欧盟表示将设计一种“特殊目的工具”（SPV），通过使用一个欧盟中介来避开美国金融系统，处理与伊朗的贸易。此举显然刺激了华盛顿。虽然SPV似乎只是一个专门针对伊朗的支付结算体系，但它毕竟绕开了美国的监督和掌控，而一旦中、俄等国积极参与进来，这个体系未来有可能成为独立于美国之外的全球支付体系，威胁美国的金融霸权。鉴于这种利害关系，美国在新一轮制裁中做出了妥协，允许伊朗与SWIFT保持有限的联系，一些没有受到制裁的伊朗实体可以使用它进行人道主义贸易。不过，虽然此次美国通过妥协避免了与欧盟摊牌，但特朗普政府显然咽不下这口气。作为报复，美国财政部将伊朗一家从事人道主义贸易业务的银行列入制裁对象，此举无疑是在向外界暗示，与伊朗进行这类贸易也是有风险的。不管怎样，通过向伊朗提供一条SWIFT“生命线”，特朗普政府意在缓和美欧矛盾，阻止并破坏欧盟与伊朗的合作。

第四，给不扩散项目开“绿灯”。此轮制裁将伊朗原子能机构列入了SDN名单，并对其进行二级制裁。该组织是负责执行伊核协议下伊朗核相关义务的主要实体。根据2015年达成的伊核协议，伊朗必须对其核计划进行一些调整，比如，定期接受国际原子能机构的核查，重新设计其在阿拉克的重水反应堆，将福尔多的浓缩设施转变为研究综合体。为了开展这些技术工作，伊朗原子能机构正在与英国、中国和俄罗斯进行合作。针对这种情况，美国对制裁做出一个澄清，即“除伊朗被授予豁免的有限活动外，所有与伊朗的核合作都将受到制裁”。那么，哪些伊朗与外界的核合作获得豁免呢？美国最终向阿拉克、布什尔、福尔多工厂的不扩散项目开了“绿灯”，但要求“每项豁免均以各利益相关方的合作为条件”。显然，特朗普政府担心伊朗的核活动脱离监控，希望维持核协议对伊朗的限制，希望中国、俄罗斯和欧洲继续履行其在核协议下的核承诺。

第五，印度、阿富汗和伊拉克。新制裁对印度在伊朗开发具有戰略意义的恰巴哈尔港项目以及该港口连接阿富汗的铁路线项目提供了豁免。当然，印度获得豁免离不开对美国的大力游说，但美国同意豁免想必有两方面考虑：其一，华盛顿一直在寻找可以绕过巴基斯坦通往阿富汗的路径。如果恰巴哈尔连接阿富汗的铁路能够打通，对于美国控制阿富汗局势必然有帮助。考虑到目前仍有14000名美军在阿富汗，美国当然不希望制裁伊朗导致阿富汗局势进一步恶化。其二，放行恰巴哈尔港项目有助于拉近美印关系，可以牵制印度与中国、俄罗斯、伊朗的合作。另外，提升印度的地区角色和作用有助于制衡中国在南亚、西亚日益增进的影响力。至于允许伊拉克继续购买伊朗电力，美国恐怕更多是出于无奈。事实上，华盛顿最初只给巴格达45天时间，让其计划如何逐步停止使用伊朗的天然气和石油，但后来发现伊拉克可能需要四年时间才能自给自足或找到另一种选择。当然，向伊拉克提供豁免也有防止其倒向伊朗的战略考虑。

仍存较大变数

不管怎样，上述制裁措施的出台标志着美国退出伊核协议后已全面恢复了对伊朗豁免的所有制裁，这对未来局势会产生何种影响？至少从目前来看，德黑兰的反应是克制和谨慎的。伊朗显然不准备退出核协议，仍在履行核承诺，积极向核协议剩余各方寻求经济援助。德黑兰很清楚，退出核协议很可能正中美国下怀，不仅会失去道义优势，也会重新陷入国际孤立和封锁。但是，至少从短期来看，伊朗面临的压力会不断上升，伊朗民众的经济状况会持续恶化。在这种情况下，让伊朗留在核协议框架内需要全面的国际支持，包括财政援助、金融结算渠道、持续的能源出口以及政治支持。核协议虽暂时可以存续，但只要德黑兰与华盛顿仍未达成协议，目前的危机模式将继续存在。

应该看到，当前各方围绕伊核协议存续的博弈仍处于较力阶段。短期来看，美国和伊朗都缺乏迫使对方屈服或认输的有效手段和能力。对伊朗来讲，美国无法通过外交手段孤立伊朗，伊朗仍能维持相当数量的石油出口，与SWIFT的联系渠道也没有被彻底切断，目前也没有确凿迹象表明伊朗的政策和行为可能会迅速转变。对美国来讲，特朗普政府强化“最大压力”政策的意志仍然坚定，虽然当前对伊制裁步伐有所放缓，但也没有迹象表明特朗普政府会无条件重返伊核协议。即使民主党能够在2021年重新上台，恐怕也不会轻易放弃目前到手的制裁筹码，美国遏制伊朗的战略大方向不会轻易改变。总之，这种局面决定了双方短期内达成妥协和交易的可能性不大，僵局恐怕还会持续，但这不是一个稳定的平衡。

显而易见，局势失控的风险不能排除，美伊对峙持续时间越长，结局可能越不稳定。可以预见，美国严厉的制裁、伊朗恶化的局势很可能诱使华盛顿的鹰派、美国的中东盟友推行更加激进的反伊朗政策，这势必会加大美国和伊朗陷入冲突的风险。对伊朗来讲，如果留在核协议框架内无利可图，压力大到政权生存受到质疑，伊朗领导人恐怕不会继续保持克制和忍耐。不管怎样，对抗升级、战略冲动、形势误判都可能导致局势进一步恶化。但即便如此，也不能排除达成新交易的可能性。因为在当前形势下，局势失控不符合任何一方的利益，但凡能够通过对话、谈判解决问题，也没必要兵戎相见。当然，局势能否向此发展，关键要看美伊能否找到妥协点。如果特朗普想让伊朗重返谈判桌，那么必须勾勒出一个更为现实的谈判平台;同样，如果伊朗想要真正通过谈判解决问题，那么也需展现更为灵活的立场和技巧。