国资委发布《中央企业合规管理指引》的背后

◎文/丁继华 王志乐

11月2日，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）正式印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》）。《指引》包括总则、合规管理职责、合规管理重点、合规管理运行、合规管理保障及附则等六个方面的内容，对中央企业及国有企业强化合规经营、构建合规管理体系，具有很强的指导意义。那么，国资委为何此时出台《指引》，目的与意义又有哪些？本文就《指引》出台的背景、目的与意义进行介绍。

《指引》出台的背景

首先，顺应全球强化合规管理新趋势。最近10多年以来，国际组织积极引导与各国政府加强监管力度，共同推动着全球企业强化合规管理的发展。为响应国际组织及各国政府强化企业合规的要求，全球企业纷纷强化合规管理，已成为当今全球企业发展的新潮流。

从国际组织推动企业合规管理的情况来看，经历了两个发展阶段：第一阶段，在2000年左右，以联合国全球契约为代表，倡议企业开展国际业务时遵守自愿性合规承诺，包括社会责任环境责任以及反对商业腐败等；第二阶段，在2008年西门子因“行贿门”被严厉处罚为标志，此后，经济合作与发展组织（OECD）倡导企业遵循合规最佳实践，美英等国纷纷出台更加严格的合规监管规定；2014年，以国际标准化组织（ISO）为代表，发布了《ISO19600合规管理体系指南》这一国际标准，推动企业建立合规管理体系。

从国外政府推动企业强化合规管理来看，各发达国家不断加强监管，创新监管方式与思路，从过去关注事后处罚到注重事前预防，要求企业实施更加主动的合规管理工作。比如，1978年出台的美国《反海外腐败法》（FCPA），重点是对企业违规行为进行打击。到了2004年，修订后的《针对机构实体的联邦量刑指南》（FSGO）明确了企业建立有效合规体系可以减轻处罚的原则。2010年，英国出台的《反贿赂法》，新增加了未有防止商业贿赂罪，对未有防止商业贿赂的企业加以处罚。但是，企业可以通过采取诸如建立有效的合规管理体系等措施来抗辩，以减免责任。至2016年12月，法国宪法委员会批准通过了《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016-1691号法案》（《萨宾第二法案》），该法案明确要求企业建立合规制度，没有建立合规管理体系的企业可能面临承担处罚的风险与责任。

其次，把握国内强化企业合规发展新形势。中央领导一直关注走向世界的中国企业加强规范化管理的问题。特别是，中兴通讯事件成为了推动中国企业强化合规发展的标志性事件，促进国内企业强化合规经营管理进入新阶段。

在2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，此次会议讨论了中国企业面临合规挑战的新问题。会议指出：“规范企业海外经营行为，要围绕体制机制建设，突出问题导向，落实企业责任，严格依法执纪，补足制度短板，加强企业海外经营行为合规制度建设，逐步形成权责明确、放管结合、规范有序、风险控制有力的监管体制机制，更好服务对外开放大局。”中央最高领导明确要求企业强化合规管理，建立合规制度。中国企业海外经营行为的根子在国内，要求企业海外经营行为合规必然连带要求企业国内经营合规。中央对于企业海外经营行为合规的要求必然转化为要求企业全方位，包括国内外经营的全面合规。

今年4月中兴通讯公司再次被处罚，更进一步的引起企业与社会各界对合规经营的重视。全国企业合规委员会专家就如何帮助中兴走出困境以及如何抓住这个案例推进中国企业强化合规进行研究，并向有关领导提出建议。国务院领导对企业合规地走向世界做出明确指示。国务院领导要求企业强化合规经营意识，并要求有关政府部门采取措施指导企业在经营中遵规守法，切实防范合规风险。

第三，开启加快推进法治央企建设新篇章。推动中央企业强化合规管理是提升企业依法治企的新举措。事实上，在2014年，国务院国资委正式提出中央企业加强合规管理，国资委发布的《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》提出：在未来五年，各中央企业应“大力加强企业合规管理体系建设”；指出“合规管理是深化企业法制工作的新要求，也是提升依法治企能力的新抓手”。

2015年，国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》对中央企业提升合规管理能力提出了具体要求。该意见要求：“加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制。探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。”

2016年4月，国资委印发了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，确定中国石油、中国移动、中国中铁、招商局集团和东方电气5家中央企业为试点企业，探索开展合规管理体系建设。

在总结试点央企经验的基础上，2017年国资委相关部门就开始制定中央企业合规管理指引工作。经过长期充分的研究论证，近期发布正式的指引。《中央企业合规管理指引》的发布，将成为推动中央企业合规管理及至中国企业合规管理里程碑式事件。

《指引》出台的目的

在《指引》的总则部分，说明《指引》发布的目的，即是“为推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展。”具体来讲：

第一，通过顶层设计为央企全面推进合规管理建设提供政策依据。从我们调研了解到的情况看，在《指引》发布之前，部分中央企业在开展合规管理体系建设时，明显感到政策依据不足，能够获得支持开展合规管理建设的资源较少。比如，参与国资委试点的五家中央企业，就有企业反映试点结束后，如果不能在政策层面形成中国央企合规管理建设指导性文件，下一步就很难争取了公司资源来推动合规管理工作，这样企业进一步推动合规管理工作可能就会面临更大的阻力。在《指引》发布后，中央企业的合规管理建设部门可以获得相应的资源支持，参照《指引》的相关要求，结合企业自身的特点，在企业内部推动合规管理建设。

第二，加快推进依法合规经营管理建设打造法治央企。《指引》明确了国资委将对中央企业的合规管理工作进行指导监督。国资委指导监督的基本目的是实现合规管理的有效性，让中央企业借助合规管理的抓手，增强依法治企能力。这与全面推进法治央企建设的总体目标是一致的，即到2020年，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升，依法规范管理能力不断强化，全员法治素质明显提高，企业法治文化更加浓厚，依法治企能力达到国际同行业先进水平，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企。

第三，促进制度有效供给促进央企持续健康发展。推进合规管理不是一朝一夕就能完成的。可以预见，加强中央企业合规管理工作，将是未来较长一个时期中央企业法治工作的重要工作。一方面，当前全球经贸规则重构，建立形成新的国际经贸规则与全球企业竞争规则，通过强化中央企业合规管理，促进中央企业适时跟踪国际经贸规则的变化，理解和把握国际规则，适应国际规则的变化，为国际化发展提供制度保障；另一方面，《指引》要求中央企业在制度建设、管理机制、管理体系等方面提出具体要求，这为持续健康发展增加制度的有效供给。中央企业通过建设合规管理体系，往往是以合规风险入手，梳理、优化和完善现有的制度，从而为企业建立科学规范、运行有效的制度体系，从而增加企业制度供给与创新。从参加试点企业的经验来看，试点企业在推进合规管理工作时，对企业内部进行合规性审查，不是增加了内部制度，而是减少与优化了内部制度，大大增强了制度的有效性。

第四，加强合规管理建设促进央企建立“容错纠错机制”。习近平总书记强调，要加快构建容错纠错机制，以坚持“三个区分开”为原则，鼓励干部积极作为，敢于担当。当前，中央企业面临愈加严格的合规监管，国资委出台了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，该文件对央企经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，将对相关责任人员进行处理。其中有11大方面72种责任追究情形。中央企业通过开展行之有效的合规管理，既可以规范企业的经营行为，也可以在出现投资经营失败时，向监管机构证明企业经营行为没有违法违规，监管机构可以对企业的合规管理有效性进行审查，有效区别一般性经营失败与违规经营投资造成企业损失。当相关人员在遵守合规管理制度的前提下，一般性经营失败时，可以对企业相关负责人员进行一定程度的免责，而因违规经营投资带来的损失后，可以对相关人员进行严格问责，从而鼓励中央企业去干事创业。实际上，国资推动中央企业强化合规管理，为中央企业建立容错纠错机制提供了重要的制度保障。

《指引》出台的意义

按照本《指引》推进合规管理工作，对中央企业的经营管理来说，有以下几个方面的意义：

第一，通过强化合规管理，有助于企业化解合规风险。巴塞尔银行监管委员会最早推动金融企业合规。该委员会认为，所谓合规风险是指企业因未能遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。合规管理则是现代企业一项核心的风险管理活动。事实上，全球化时代企业遭遇的风险已经不仅限于传统的商业风险，还包含企业面临地缘政治风险，社会责任风险，环境责任风险以及合规风险等大量非传统的风险。其中，合规风险是企业面临的一项核心风险。近年来中国企业走向世界所面临的风险恰恰证明了这一点。遭遇传统商业风险使企业经营陷入困境，或许还可以拖延几年而不垮，甚至还有机会改善经营转亏为赢。但是，一个企业如果涉及严重违规，往往一朝覆亡。

第二，通过强化合规管理，有助于企业管理体系再造。合规首先要有规，即制定规则，然后要按照规则行事，即“合规”。广义的合规涉及企业业务的方方面面和业务流程的各个环节。合规管理包括产品质量，生产安全，环境标准，社会责任标准等方面。企业需要从合规角度梳理业务和业务流程的所有环节，考察相关规定是否健全和完善，特别是员工的行为是否符合这些规定，即这些规定是否得到执行。合规的侧重点在于“规”是否“合”。通过这样的梳理和整合，事实上完成对企业管理体系的再造与提升。

第三，通过强化合规管理，有助于企业文化的重构。我们所说的企业文化并不是一般的企业文化活动，而是指企业经过长年培育和积淀形成的一种看不见摸不着的行为规范。就以合规制度而言，任何制度都不可能十全十美，即使当时制度完善了，然而随着时间的迁移，企业经营环境的变化也会使原先的制度体系出现新的问题。拥有良好合规文化的企业，其员工不仅不钻企业制度的漏洞，而且还帮助企业堵漏洞，从而抵御严峻的合规风险。因此，持续不断地强化企业合规体系建设，必将使企业的文化得到重构，形成良好的合规文化。

第四，通过强化合规管理，有助于我国企业成功地走出去。随着我国企业 “走出去”，遭遇违法违规处罚的案例也越来越多。有的银行在国外涉及洗钱而被查处，有的企业涉及行贿而被调查，有的企业因为违反出口管制规定而被罚款。为了推进“一带一路”倡议，需要有大批中国企业参与。但是“一带一路”沿线国家中不少法制环境不佳，中国企业面临大量合规风险。在这种情况下，中国企业只能通过强化合规管理体系来防范合规风险，从而成功地走向世界。

《指引》在中央企业中得到落实，将给整个中国企业群体改善营商环境带来深远的影响。

第一，产生“级联效应”，带动产业链上企业强化合规。合规管理不是一个企业的事，还是产业链的事，是企业生态链上的事。一般来说，建立了合规管理体系的企业，在与产业链中的企业合作时，会要求合作伙伴进行合规承诺，并把对合规伙伴的合规要求写入到企业合作的协议中。中央企业数量多、关联行业多、分布地域广、谈判能力强，他们将带动产业链上、不同地区、不同行业的众多企业开展合规经营。

第二，带来“示范效应”，促进学习借鉴提升合规能力。由于中央企业管理制度较为健全，管理较为规范，人员素质普遍较高，具有较好的合规管理基础。在国资委的推动下，各个行业的中央企业将结合各自行业的特点，探索出适合业务发展的有效的合规管理体系，从而形成可借鉴的管理经验。这些企业的经验不仅会相互交流，促进整个央企的合规有效性，还将成为各行业企业学习的标杆，为行业内的其他企业带来示范效应，促进其他企业开展合规管理建设。

第三，形成“杠杆效应”，降低合规成本扩大社会影响。杠杆效应就是以较少的投入撬动更大的资源来获得发展。中央企业建立了有效的合规管理体系后，在供其他企业学习他们的经验时，还会减少了其他企业合规管理建设的探索成本，增强其他企业加强合规管理建设的意愿。从全社会的投入产出来看，中央企业开展合规管理获得的经验与形成的巨大的影响力，将为整个企业群体开展合规经营带来杠杆放大效应，从而使全社会以较低的成本推动整个企业群体提升合规管理水平，进而推动整个社会增强合规意识，提升全社会的诚信合规水平。