北京农村集体建设用地开发利用模式探索与案例分析

文/于东飞

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。为响应国家全面深化改革的要求，农村集体建设用地的开发利用越来越受到政府与企业的重视，中央与各地方政府相继发文鼓励与支持利用农村集体建设用地发展租赁住房、特色小镇、产业园区等相关产业，并在多地开展试点。目前，大多数地区以集体建设经营性用地为主进行农村集体土地的创新发展。

一、北京集体建设用地开发利用创新试点情况

根据《北京市“十三五”时期土地资源整合利用规划》（京政发〔2016〕41号）要求，“十三五”时期，北京地区坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进土地资源整合利用，优化国土空间开发格局，切实提高土地资源供给质量和效率，实现用地减量发展。农村集体土地的创新利用非常符合北京未来土地开发利用的模式与理念。

与此同时，北京市也逐渐制定并完善相关政策，推进农村集体土地的创新发展。北京市于2013年发布《北京市住房和城乡建设委员会关于开展北京市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》（京建发〔2013〕48号），在海淀区、平谷区和大兴区开展集体建设用地范围内房屋登记试点工作。2014年，北京市出台《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》（京国土耕〔2014〕467号），鼓励农村集体经济组织在符合相关规定前提下，将集体租赁住房作为北京市公共租赁住房房源，按照北京市相关要求进行租赁和运营管理。2017年，国家出台了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2017〕26号）、《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）等政策，均将北京市列为试点地区；北京市也发布了《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》（市规划国土发〔2017〕69号），鼓励在保持集体土地所有权不变前提下，依法经过民主程序，由镇级联营公司以土地使用权入股、联营等形式与其他单位共同兴办企业。

二、北京集体建设用地开发典型案例及分析

（一）西红门镇集体经营性建设用地使用权出让

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》），标志着农村土地制度改革进入了实施的关键阶段。大兴区西红门镇集体经营性建设用地是目前北京唯一一宗农村集体经营性建设用地入市案例，对农村土地制度改革提供了重要的借鉴意义。

1.案例基本情况

2015年12月11日，北京市国土资源局大兴分局发布西红门镇集体经营性建设用地使用权出让公告，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司，土地成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订土地出让协议，土地出让款须一次性缴清，土地出让款按一定比例作为土地增值收益调节金上缴大兴区财政，剩余的由各集体经济组织按持股比例分享。（见图1）

2.案例分析

（1）村镇级联营公司作为土地使用权出让主体

本次土地使用权的出让主体为北京市盛世宏祥资产管理有限公司，股东均为西红门镇的农村集体经济组织，通过履行民主决议程序，实现了对土地的“一次授权、全权委托”，北京市盛世宏祥资产管理有限公司代表集体经济组织拥有土地的所有权，行使土地的使用权，从而规避了农村集体土地所有权与使用权分离影响土地交易的问题。另外，这一试点也突破了《土地管理法》中有关“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，也明确了农民和集体经济组织可以享受土地的收益权，这在之前的《土地管理法》中是缺失的。由此可以看出，此次土地转让对于推动农村集体建设用地改革的作用是非常巨大的。

（2）土地可依法进行转让、出租及抵押

本次土地使用权在挂牌转让的《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》中明确规定：“地块达到合同约定的土地开发条件的，可进行转让和出租，也可抵押，为项目开发建设进行融资”。这一规定明确了政府对集体经营性建设用地开展抵押融资，以及转让的支持态度，未来对于其他集体经营性建设用地的转让，也可参考此项政策。

当然，农村集体土地使用用途的限制，农村集体土地所有权、使用权不明晰等因素仍然会制约着农村集体土地的转让、出租以及抵押融资，因此，虽然政策上给予了支持，但在实务中的操作效果如何还有待观察。

（3）处置权利的特殊约定

本次土地使用权在转让过程中，对受让人的处置权利进行了一些特殊约定，如在项目用地内选取位置相对集中的3400平方米经营性用房作为履约保证，自房屋产权初始登记之日起，履约用房5年内不得以任何形式出售和转让。“要优先安置西红门镇劳动力就业”、“房屋出售时，购房者身份限制，购房者必须具有工商营业执照”等，这样既保证了该宗土地的开发运营效益、农民的就业和收益，也更好地规范了土地的用途，规避了“商改住”问题的发生。为促进农村集体土地上市后规范建设开发与运营发展，在转让过程中进行特殊约定是非常必要的，本次集体经营性建设用地转让试点对后续农村集体用地入市具有很好的借鉴意义。

图1：西红门项目交易运作流程

（二）海淀区东升科技园一期开发

1.案例基本情况

东升科技园是北京市最早由集体经济组织创办的科技园区之一。2009年，东升镇下属股份经济合作社之一的东升博展股份经济合作社成立，开展东升科技园的建设运营工作。东升博展股份经济合作社由817名农民以集体土地和资产入股，通过这种形式也使合作社的农民成为了东升科技园建设运营机构的股东，能够共同分享园区运营收益。

东升科技园一期前期建设投资约5亿元，是由股份经济合作社进行筹措，没有通过集体土地进行贷款。

2010年，通过产权制度改革，东升博展经济合作社改制成为北京东升博展投资管理有限公司，形成了股东代表、董事会、监事会，由董事会任命经理班子，形成了符合《公司法》要求的公司治理结构体制。北京东升博展投资管理有限公司也承担着东升科技园二期、三期的开发建设任务。

2013年，北京市发布《北京市住房和城乡建设委员会关于开展北京市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》（京建发〔2013〕48号），要求在海淀、平谷、大兴三区率先开展集体建设用地范围内房屋登记试点工作。东升科技园借此机会，办理了园区内首批11栋房屋的所有权证，这是北京市首批集体土地房产证，为园区内高新技术企业上市提供便利，也为园区通过土地使用权进行抵押融资提供便利。（见图2）

图2：东升科技园一期项目运作流程

2.案例分析

（1）推动集体土地开发领域的制度突破

东升科技园一期工程开发时间比较早，对于推动农村集体土地改革具有积极影响，在一些体制机制上实现了突破。第一，实现了农民以集体土地入股，分享投资收益，这与目前国家鼓励的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”以及北京市的相关政策相符；第二，股份合作社主导的农村集体土地开发模式与当前北京市正在鼓励探索的联营企业开展入股农村集体土地开发模式类似，可为其提供宝贵经验；第三，推动了农村集体土地产权制度改革试点，使北京市在政策层面对海淀、平谷、大兴三区集体建设用地试点进行房屋登记给予了认可，为后续农村集体建设用地范围内房屋获得房产证提供了政策基础。

（2）股份合作社改制成为有限公司

为更好地推动城乡二元结构为创新与科技发展服务，东升博展经济合作社开展了股份合作社法人结构改革试点，借助相关政策试点完成法人治理结构的改革，将股份合作社改制为有限公司，实现了东升科技园运营管理的又一大突破。（见图3）

（三）海淀区唐家岭公租房项目

1.案例基本情况

从2011年起，北京市先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、昌平区北七家镇等5个集体建设用地地块开展了租赁住房项目试点，计划供应租赁住房1.28万套，唐家岭公租房项目就是这5个项目之一。

唐家岭公租房项目采用由镇、村集体两级经济组织开发，政府统一承租后再向外出租的模式。由于集体建设用地入市仅局限于产业方面，并不涉及住宅，因此，用集体建设用地建设公租房并不在“入市”范畴之内。

唐家岭公租房项目由开发商北京众唐兴业房地产开发有限公司（由北京市海淀区西北旺镇人民政府唐家岭村村民委员会全资持股）负责开发建设。唐家岭公租房项目建设资金约为2.1亿元，由于建设过程中遇到资金瓶颈，海淀区政府投入5亿元建设资金，每年支付5000万元，同时获得公租房10年承租权，开发商将这笔资金用于公租房项目建设。唐家岭公租房项目按照政府统一趸租、确保不改变租赁性质的原则，由海淀区住房保障事务中心整体趸租，租期10年，统一进行出租、运营和管理。为了保障农民利益，公租房由政府按市场价格趸租过来之后，再向保障房家庭按公租房价格出租，差价由政府进行补贴。（见图4）

图3：北京东升博展投资管理有限公司股权结构

图4：唐家岭公租房项目运作流程

2.案例分析

（1）促进集体土地用途的多样化尝试

唐家岭公租房项目由镇级经济组织开发建设，突破了《土地管理法》第43条中关于“除兴办乡镇企业和村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外均需依法申请使用国有土地”的规定。同时也符合国家对于发展集体建设用地建设租赁住房的总体方向，对于增加北京地区租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制具有示范作用。

（2）探索公租房项目融资新模式

集体土地建设公租房面临着建设投入大，融资困难等问题。唐家岭公租房项目中政府在建设期给予资金支持，从而获得承租权，实际是以项目开发公司对项目未来运营收益（SPV）为抵押进行的融资，是一种创新的融资模式，有效缓解了项目开发建设过程中融资难的问题。此外，农村集体经济组织还可以通过集体土地入股的方式与其他单位兴办企业，共同开展租赁房的建设开发工作，这种方式也是国家鼓励的一种项目开发建设与融资模式。

三、北京集体建设用地开发利用政策建议

集体建设用地的开发利用存在问题的根源在于“二元土地制度”下集体土地的特殊性，导致在集体土地开发限制、抵押融资、交易转让等方面存在制约。因此，解决集体建设用地开发利用的问题首先应从法律层面制定关于集体土地的相关适应性法律与政策，然后再从社会与经济发展的角度逐步引导创新集体土地的使用方法与途径。

（一）适当性完善修订《土地管理法》的相关法律内容

我国《土地管理法》目前对集体土地只规定了土地的所有权、使用权，但对收益权和处置权是没有规定的。集体土地的创新利用首先应从《土地管理法》的层面对集体土地的收益权和处置权进行相关制度安排。目前，全国人大常委会通过了《决定》只是临时性的政策制定，为推动集体土地更好利用，建议从法律层面进行设置，比如：集体土地在符合相关条件下可以以村镇名义进行出让，并对农民就业、土地用途、纳税数额进行约定，土地使用期限届满后仍然不改变土地使用性质。支持农民以所有土地作价入股，分享土地收益，并建立集体土地使用风险防范制度，约定风险处置方案，使农村集体土地投资入股更加规范有效。

（二）有效解决集体建设用地融资难问题

融资难是集体建设用地在开发建设过程中存在的一大难题。集体建设用地由于存在所有权和使用权的分离，所以大多数银行出于风险防控角度，不愿意为集体建设用地使用权提供抵押贷款，这最终导致项目建设过程中出现资金问题。针对这一问题，《决定》通过明确“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，间接支持和引导集体建设用地进行抵押融资。为更好引导集体建设用地进行抵押融资，可以建立风险补偿制度、担保制度，充分发挥保险机构、担保机构在集体土地融资领域的主体活力，为集体土地融资增信。另外，为更好实现集体土地抵押融资，建议规范抵押资产（集体土地）的用途与变现渠道，实现抵押资产（集体土地）的规范流转。

（三）探索土地使用权入股新模式

从当前北京市开发集体土地的试点项目来看，一方面存在一定的政府导向性，另一方面，集体经济组织面临较大的融资困难。因此，探索农村集体经济组织以土地使用权入股，引入外部资源共同开发集体土地，是较为合理的一种方式。在北京市《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》（市规划国土发〔2017〕69号）、《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号）等政策中，也充分肯定了土地使用权入股的运作模式，并规定“集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红”，充分保障农民切身利益。

（四）从“减量发展”角度统筹集体土地建设用地发展长效机制

对于集体土地的利用，政府相关部门要提前规划、长远规划、统筹实施，综合考虑农民安置就业、土地规划利用、建设开发模式、后续问题解决等多方面因素，制定农村集体土地开发利用相关制度，形成集体土地发展长效机制，避免产生后续政策措施衔接不上的问题。农村集体土地的开发与利用，要在北京市“减量发展”的大背景下，从产权制度、征地制度、管理制度等方面进行制度突破与创新，切实实现“减量提质”的目标。