新首钢地区协调联动发展问题及对策

文/李晓波 袁钟楚

新首钢地区是指新首钢高端产业综合服务区，其处于西长安街延长线的节点位置，总面积22.3平方公里，涉及石景山区、丰台区、门头沟区和首钢集团“三区一厂”（以下简称“三区一厂”）。新首钢地区是北京市中心城区最大规模的环山抱水待转型发展区域，是“传统工业绿色转型升级示范区、京西高端产业创新高地、后工业文化体育创意基地”。近年来，新首钢地区实现了稳健起步、成效显著、扎实推进的发展格局。尽管新首钢地区跨入建设发展新阶段，受制于整体统筹力度不够、多元主体利益机制复杂等因素影响，区域建设发展相对缓慢，还需要进一步探索协调联动发展的新举措。

1.现状问题

1.1 发展现状

在历史上，“三区一厂”形成了非常紧密的合作关系，以首钢集团的钢铁冶炼为核心，发展成为北京最大的传统重工业区，对周边的石景山区、丰台区、门头沟区、房山区形成了巨大的带动作用。

新首钢地区用地权属复杂。新首钢地区占地面积为22.3平方公里，涉及“三区一厂”，共七个组团，其中首钢权属用地10.9平方公里。（见右图、右表）

新首钢地区七个组团位置及土地权属图

新首钢地区分组团土地权属情况表

新兴产业处于培育期。新首钢地区自2010年底涉钢产业全面停产以来，目前仍旧处于新兴产业的培育期。一方面，紧抓冬奥会组委会入驻契机，借助各种活动平台全方位多角度进行招商选资工作，积极引进重大产业项目，受到投资者的普遍关注。另一方面，园区发展仍处于前期发展阶段，还处于大规模硬件设施建设的时期，园区的发展面貌还没有呈现出高端产业园区的发展特征，总体进度慢于预期。

1.2 存在问题

顶层设计缺失，协调联动“组合力”不足。新首钢地区的7个建设组团还没有形成统一的规划、建设和管理政策体系。从目前公开发布的文件看，还没有正式的市政府文件明确界定新首钢地区的地域范围和面积。原市规划委于2012年发布的《新首钢高端产业综合服务区控制性详细规划》，该规划所指的范围是首钢主厂区（土地面积为8.63平方公里），没有对其他组团进行说明和界定。

开放共享不足，协调联动“凝聚力”不足。从主体关系看，首钢与丰台区有三个组团土地权属相互交织，但开发建设相对独立。目前的重大产业项目基本上是首钢自主投资建设的项目，产业项目以首钢自主改造利用现有的工业设施为主。社会投资者对新首钢地区有较大兴趣，但由于土地权属于首钢，与首钢合作方式和利益机制较为复杂，需要较长时间寻找合作共赢的合作模式。

产业体系未形成，协调联动“推动力”不足。从产业发展看，新首钢地区自从钢铁冶炼业停产以来，缺少带动区域发展的重大功能性项目，产业体系还需要较长时间的培育。同时，首钢集团长期以钢铁冶炼为主业，积累了深厚的与钢铁相关的经验和资源。但在新首钢地区转型发展过程中，替代产业方向是现代服务业，发展思路和建设模式与钢铁生产有极大不同，“三区一厂”以产业作为纽带，推动区域协调联动发展作用还未形成。

基础设施待建设，协调联动“承载力”不足。首钢主厂区与园外保持独立空间，相对比较封闭，基础设施骨干框架还未形成，暂时还没有与外部交通相连接。从目前基础设施和公共服务设施建设方面进展看，除了长安街西延、S1线、苹果园交通枢纽等重大项目推进顺利外，仍然存在新开工项目不足、项目进度滞后等问题。

实施政策不同，协调联动“覆盖力”不足。从政策覆盖范围看，新首钢地区的七个建设组团还没有形成统一的规划、建设和管理政策体系。除了首钢国际人才社区政策覆盖到“三区一厂”外，国家城区老工业区搬迁改造政策、行政审批服务试点等支持政策，实施范围主要还是集中在首钢主厂区，尤其是主厂区北区，其他组团没有享受到相应的支持政策。由于政策的选择性覆盖，使得新首钢地区整体效应不强。

1.3 原因分析

在历史上，“三区一厂”形成了较为良好的协调联动机制，是与当时政策环境和体制机制密切相关的。时至今日，“三区一厂”联动机制不足也有着深刻的社会背景。

一方面,政企职能分离，但政企协调联动机制有待完善。新首钢地区大量涉及土地、规划、市政基础设施建设及投资等系列问题，较多与政府职能密切相关，仅由首钢难以完成。另一方面,主导业务转型漫长，北京涉钢产业关停，但是在人才、市场、业态、发展理念转变和新要素、新主体引入等方面面临一系列挑战。另外，重大项目尤其是重大产业项目缺少，导致区域利益共享的通道难以打通。

2.经验借鉴

城市区域经济转型是世界上许多大城市发展过程中所面临的共同难题，美国匹兹堡地区、德国鲁尔工业区、沈阳市铁西区、湖北省十堰市是比较典型的成功转型案例，他们的成功经验主要有：

（1）搭建统筹协调平台，创新体制机制。匹兹堡地区通过搭建制度平台，沈阳铁西区通过行政区和功能区合署办公，尝试体制机制创新，取得了较好成效。

（2）注重规划引领，强化总体统筹。为推进老工业区转型升级，各老工业区均编制了总体规划和专项规划，对产业结构调整和招商引资工作起到了引领作用。

（3）加强新兴产业培育，重塑区域品牌竞争力。老工业区的替代产业发展是转型发展中的重点和难点，总体来看大多数老工业区通过重组原有产业，培育发展接续和替代产业，实施产业结构多元化发展战略，实现了老工业区传统优势产业的转型升级和新兴产业的较快发展。

（4）促进周边区域配套服务，结成创新共同体。老工业区传统产业改造和新兴产业培育，都离不开先进的科学技术和各类创新。科技进步推动产业发展，而学校等科研机构是科技革新的源泉所在，在老工业基地转型发展的过程中，各国政府不仅专注于产业的调整，也通过大力培育大学等科研机构，努力激发创新主体活力，不断壮大新兴产业。

3.主要对策

推动新首钢地区战略合作，实现协调联动的发展，要坚持以构建“三区一厂”利益共同体为核心，以整体规划引导、统筹协调平台、核心主体培育、产业体系构建、保障政策覆盖、标准体系统一为抓手，进一步推动“三区一厂”同向发力，形成互利共赢的发展新格局。

3.1 塑造整体性规划体系，实现“一张蓝图”

一脉相承的规划蓝图是构建新首钢地区协调联动机制的首要条件。新首钢地区要在同一发展理念下，描绘覆盖7个组团、22.3平方公里的规划蓝图。在当前减量发展、协同发展的大背景下，从整体统筹的角度，合理确定新首钢地区的功能定位、人口和建设用地规模、空间结构，统筹7个组团的人口分布和用地布局，在空间上安排产业、绿化、交通、市政设施、社会公共服务设施、综合防灾设施等各类用地，统筹考虑各专业系统建设。

3.2 夯实发展基础，构建“一套创新产业体系”

新首钢地区要充分传承首钢历史文化和融入现代科技文化元素，与石景山、丰台、门头沟的产业发展布局衔接融合，重点发展高新技术、商务服务、文化创意、城市综合服务业等产业，加快推进首钢老工业区改造和转型升级。同时，制定新首钢地区鼓励发展产业指导目录，形成“正面清单”，重点引进清单内的产业和项目，配套出台支持政策，合理引导各方预期。

（1）优化发展高技术产业。借助首钢、中关村科技园石景山园和丰台园的科技优势，推进高技术产业纵深发展，重点发展新能源、新材料、节能环保等高技术产业发展。

（2）大力发展商务服务业。依托首钢现有的产业优势，以及周边的京西商务区、北京保险产业园等服务业载体，重点发展企业管理服务、咨询、广告、会展等产业。

（3）积极发展文化创意产业。依托首钢设计院研发设计资源和中关村石景山园、丰台园的高科技品牌，重点加快工业设计、数字娱乐等产业发展。

（4）稳步发展城市综合服务业。充分利用首钢主厂区原有工业设施，建设首钢工业遗址公园等，打造首钢工业遗址旅游项目，积极发展工业旅游。

3.3 坚持开放共享，培育“一批新兴市场化主体”

加速推动国有企业混合所有制改革，引进战略合作者。注重引进重大项目，科学打造引进战略合作伙伴的承载平台，通过举办钢铁业发展战略研讨会等全国性的专业学术会议和活动，进一步提高产业影响力和竞争力。同时，在资源整合的基础上，借助现有企业和产业平台，实施资源招商战略，支持战略投资者以资本为纽带，通过参股、控股、收购等形式对首钢园区进行开发建设和经营。抓住京津冀协同发展的时代机遇，加强与央企、外企和大型民营企业合作，推动一批重大产业项目落地生根。

3.4 突出先行先试，完善“一揽子保障服务政策”

完善的政策体系是协调各利益主体的重要方式。目前，国家城区老工业区搬迁改造政策、行政审批服务试点等支持政策，实施范围主要还是集中在首钢主厂区。促进新首钢地区转型发展，需要统筹考虑“三区一厂”的政策需求，要逐步形成覆盖七个组团的政策体系，共享政策红利。近期，要以点带面、重点突破，聚焦首钢主厂区北区。远期，要将首钢主厂区的政策拓展到七个组团。

从政策需求上看，包括：争取企业投资项目承诺制试点，进一步创新土地利用政策，积极试行相关产业政策。完善高端人才配套政策，适时申请国家级重大改革试点等。

3.5 瞄准国际一流，形成“一套标准体系”

统一的标准体系是实现多区域协调联动的重要手段。从产业项目建设标准、城市建设标准等方面出发，结合各区域、各行业实际情况，研究推动七个组团建立一套标准，形成整体管控与差异化分区相结合的标准体系，实现新首钢地区产业发展、建筑风貌、基础设施等领域各具特色且协调有序。探索建立项目引进要素准入标准。以体现文化、科技、国际等元素为导向，建立新首钢地区产业准入标准体系。进一步完善区域的城市建设标准。统一区域建设标准，形成基础设施同样先进、生态环境同样优美、城市风貌同样鲜明的新首钢地区整体形象。

3.6 加强统筹协调，健全“一个统筹协调平台”

高效运行的统筹协调平台是建立新首钢地区协调联动机制的纽带。近期，要以市新首钢办为主体构建市级统筹协调平台，坚定不移地发挥领导小组及市新首钢办的市级平台作用，强化新首钢地区的统筹协调区域规划建设管理职能，为“三区一厂”搭建沟通平台，代表市政府行使市级统筹职能作用；远期，要建立统分结合的统筹协调平台，处理好政府和市场的关系，将首钢开发公司作为首钢北京园区建设运营平台。一是参考金融街建设发展管理模式，由首钢开发建设公司承担首钢北京园区建设开发和经营管理职能，三区权属用地按照现行政策分别开发建设，融入各区发展大格局中。二是由“三区一厂”共同出资成立新首钢地区开发建设公司，负责新首钢地区建设运营。